經濟轉型，是當今中國最重大的核心難題之一。
加快經濟發展方式轉變，實現經濟持續穩定又好又快的發展，關于經濟轉型的此類主流話語，每一位執政理財者幾乎都能朗朗上口。
但如何從實際出發具體運作呢？地方尤其地市這一級如何找到財政作用經濟科學發展的解決方案呢？
這的確是一個“待解的難題”。目前地方政府依然難以擺脫傳統的兩大發展路徑依賴：招商引資和公共投資。
其實，政府以有形之手作用經濟，主要有三大政策手段：產業政策、貨幣政策和財政政策。前兩者，都在中央政府手中，而地方政府，唯一可利用的只有財政手段。
在公共財政首重民生的理念下，在大多數中西部地方財政僅能“保吃飯”的情況下，地方財政想作用經濟，進而發現并實施經濟科學發展的解決方案，不僅“師出無名”，更是“糧草不濟”。
為此，
上篇 作用企業的解決方案
當前，全國各地政府最重視的要務之一，要數招商引資做大GDP了。我們看到，政府為吸引扶持企業，大都給予一系列的政策紅利，比如“零地價”，稅收減免等等。但政府如何真正有效的作用于企業，還遠未破題。
而地方財政，為了實踐政府扶持企業之責，多數仍習慣于傳統的“兩板斧”：十分有限的可憐的專項資金，以及沿用多年的貸款貼息。
作用企業發展的解決方案，焦作財政找到了嗎？
解決鏈條之一：資產通良
實踐作答。
焦作給我們的第一個驚喜是：救企與救金融生態。
2005年，正是全國各地國企改制的攻堅期。我們依然對企業破產的印象深刻，對工人上訪的景象歷歷在目。
焦作同樣遭遇三難：企業有一大堆不良資產，怎么辦？不解決不良資產，企業改制和人員安置工作怎么落實？更深層次的難題是，企業整體層面上在銀行里都有不良債務，當地的金融生態怎么挽救？
政策性的“通良公司”登場。這一有著特殊寓意的公司從焦作財政發端，以市場化的獨特方式，解決政府棘手的企業不良資產難題。其中的“奧妙”，至今不為人所知。記者為此專訪了焦作通良資產經營有限公司董事長黃志明。
《新理財》：你們當時是怎么想到成立“通良公司”的？
黃志明：這是申局長（焦作市財政局黨組書記、局長申相臣，編者注）提議并多次論證后，報經市委市政府批準成立的。當時，他是財政局副局長、國資辦主任。他首先提出要緊緊抓住國家資產管理公司集中處置不良資產的有力時機，從焦作實際出發，用市場化的手段解決企業不良資產，通過“抱團打捆、縮水回購”等有效手段，讓這些資產由不良變為優良。于是，我們市2005年成立了通良公司。一般財政扶持企業是在資金等方面進行投入，我們主要是化解企業的債務風險，盤活資產存量，甩掉債務包袱，讓有成長性的企業煥發生機輕裝上陣，重點從這個角度來扶持企業。
《新理財》：當時焦作的企業面臨什么樣的狀況？
黃志明：企業改制正進入攻堅階段，當時市屬22家特困企業要改制脫困，涉及最大的問題是企業的債務如何解決、企業的職工如何安置，企業如何轉型升級適應市場。對地方政府來說，是最關心的首要問題是化解債務，如果這個問題解決不好，企業就不能達到改制脫困的目的。所以我們通良公司把這些不良資產通過“抱團打包、縮水回購”的模式購買過來，然后通過多種辦法變通盤活，讓“死資產”變成“活資產”，在產權市場公開競價變現，實現它的市場價值。這部分錢用于企業改制和職工安置，也讓企業甩掉了包袱。另外，當時各個改制企業在融資方面都遇到了很大的難題。由于企業的債務包袱比較大，甚至有好多企業都資不抵債了，銀行信用就更不要說了，想從銀行再進行融資非常困難。我們通良公司通過盤活不良資產和不良債權，不僅挽救了企業，也挽救了焦作的金融生態。
《新理財》：您剛才提到的“抱團打包、縮水回購”的模式怎么運行的？
黃志明：我們主動找資產管理公司協商洽談，把焦作境內企業不良資產債務調查摸底后，用這種方式從資產管理公司以8000萬元購買了近14億元的不良資產包。當時國內四大資產管理公司在焦作市的不良債權總共有十二個資產包，其中信達資產管理公司有近14億元的不良債權，通良公司用8000萬將這約14億的不良資產包購買下來，涉及到焦作市五十多家企業的不良債權。
《新理財》：十四個億的資產你八千萬就買到了，理論上會不會涉及到國資流失？
黃志明：不會。四大資產管理公司屬于國資，通良公司也屬于國資，都是我國的國有資產。過去我市許多國有資產都無償劃撥給省和國家了，現在無非是從國家通過市場流動到地方了。另外，回購不良資產也不存在私下操作、暗箱交易的問題，我們雙方都簽定了市場化的轉讓協議，并在報紙上進行了公告，所以公對公公平交易的市場行為不存在資產流失的問題。
其實，這14億的不良債權，如果資產管理公司自己去找企業討債，可能五千萬也要不回來。
《新理財》：八千萬回購資金是怎么來的？
黃志明：通良公司注冊成立后，政府只給了20萬元作為工作啟動經費。申局長當時在政府常務會上匯報說，通良公司要科學定位，市場運作，保本微利。時任焦作市市長毛超峰說，你們能保住本就不錯了，不強求賺錢微利。政府財政很支持我們盤活不良資產，想辦法為我們籌資 6000萬元，我們又通過融資解決了回購資金缺口問題。不到一年，我們就用資產處置的錢把6000萬還上了。
《新理財》：您把不良債權收購回來，是怎樣處置的？
黃志明：回購以后，我們把不良資產通過分包處置的辦法進行處理。一是把縣區的這一部分不良債權進行打包，然后跟各縣的財政國資部門進行洽談，洽談以后由各縣直接把這個包買回去，這等于把縣里邊的風險化解了。因為當時不少是三角債，一個企業一旦被法院查封，縣里其他好的企業也會被查封，所以縣里也積極配合，共同干這一舉多得的好事。市里這部分，包括幾個重點企業，我們都通過公平協商，以公開的程序讓他們用現金把債務買回去。實際上當時很多企業也很感激我們這樣的做法，積極主動跟我們協商配合，因為對于企業來說，它現在拿了很小的一部分錢就可以把包袱甩掉了，有企業當時拿了幾百萬化解了它幾千萬的包袱，所以它們很積極，也很主動。
《新理財》：我們還聽說其中的一筆不良資產處置,通良公司就獲得了1個億的收益，八千萬早收就回來了？
黃志明：經過兩年多的努力，我們14億的不良資產基本上都處理完畢，后來我們還確實有了一些贏利。至于你說的1個億的收益，只是一個特例。當時一家企業的不良資產中有一批被質押的股票，當時價格接近，后來股市行情好，我們科學運作解禁后才有了這1個億。我們通良公司當時設立的主要目的不是為了賺錢贏利，而是拯救企業化危為機，盤活不良資產，讓企業健康發展，創造財富，增加稅收。
《新理財》：額外請教一個題外話，假如四萬億形成的銀行不良資產問題在2012年開始出現，決策層是不是也可以打造像通良公司這樣的平臺來解決？
黃志明：這個我不好說。但我個人有個判斷，不會。因為國有銀行早就完成股改了，企業自己的問題還是要企業自己解決。
《新理財》：地方財政六七年前就有這樣的“通良”手筆，還是讓人詫異。你們當時是怎么想到的？
黃志明：我們申局長確實站得高，看得遠，抓得早。他不僅提出來設立通良公司，在當時向市委市政府重要領導提出的“經濟工作十條建議”中，還統籌謀劃有通財等四個公司呢。這個問題你去請教他，答案才最精彩！
解決鏈條之二：“發酵”信貸
運用通良公司拯救企業不良資產的做法的確令人驚喜！記者便向焦作市財政局局長申相臣探解：“你們當時怎么想到用這種方式扶持企業？”
申相臣說，經濟決定財政，財政作用經濟，怎么作用呢？財政要當經濟的“酵母”，通過酵母的吸聚和發酵，從而產生乘數效應，“生面就變成熟面了”。這是其一。
其二，財政是政府理財的主體踐行者，不能僅盯著財政國庫里的那點錢，而是要站在政府理財的戰略高度，科學謀劃，統籌運作“資金、資產、資本、資源”等公共資源。申相臣說，“資金、資產、資本、資源”這“四資”理財要素，2005年我們就開始研究，經多次論證后大膽提出來了，有了“四資”五谷雜糧，“酵母”蛋糕的來源渠道拓寬了，為民理財服務的作用就更大了。
最關鍵的是第三點。申相臣說，財政要當經濟的“酵母”，要搞好“四資”統籌，科學運作，絕不能慣性思維，簡單地沿用過去的老辦法會出問題，必須洞徹事理，用市場化的理念、市場化的平臺、市場化的方式，比如焦作政府財政打造出的通良公司等。
正是在這種政府理財新思維的引領下，財政通過通良公司先救活了企業，這自然是作用于企業的第一節鏈條。
接下來的鏈條則是“發酵”信貸資金，通過吸聚信貸資金來扶持企業。申相臣非常理性地補充道，財政尤其是中西部市級財政，能拿出來直接扶持企業的資金太有限了!
在這第二節鏈條中,焦作財政首先選擇了讓市場經濟的“心臟”更加強壯。無疑，金融是市場經濟的心臟，財政則是公共經濟的心臟。但在2009年，由于4萬億刺激行動與極度寬松的貨幣政策，焦作商行與全國同樣一樣，資產和資本合規的問題被銀監部門下了“最后通牒”。
說白了，就是要財政注資，而這種注資，是政策性的，大多又都是無償性的。
焦作財政卻以市場化的理念、通過市場化的平臺、采取市場化的方式完成了1個億的注資：焦作財政旗下的通財等四家公司各注資2500萬人民幣，并成為焦作商行股東，共持股約4.14%。
通財公司董事長王敏解釋道，這等于是以市場化的方式來完成政策性注資，“這是一個負責任的行為。按說是一個左口袋掏右口袋的事，但是以法人的形式介入的話，那等于是一個市場化監管的問題了”。
由此，焦作的本土銀行業良性發展，進而服務當地企業。而通財公司1%左右的股份，2010年也獲得了焦作商行300萬的分紅，年投資回報率達12%。
在讓市場經濟的“心臟”更加強壯同時，焦作財政又用市場化的方式擴充“心臟”為焦作企業的供血能力！
焦作財政預算執行局會計科科長劉自勝介紹說：“我們去年探索，今年市政府正式出臺文件，用我們財政專戶資金去調動銀行信貸資源，讓財政‘小’資金撬動銀行‘大’資金為企業‘供血’。”
其中《焦作市市級財政專項資金存放銀行業金融機構管理辦法實施細則》的打分考核辦法頗具全國性復制價值：
1、貸款指標考核（85分）
表內貸款業務（80分）
（1）貸款投放情況（70分）。
貸款余額（20分）。計分辦法：考評期內貸款余額占比×20＋20。
新增貸款（25分）。計分辦法：考評期新增貸款余額占比×25+25。
貸款增速（10分）。計分辦法：（考評期貸款較年初增速-平均增速）×10+10。
新增存貸比（5分）。計分辦法：（考核期新增存貸比-平均新增存貸比）×5+5，此項得分超過10分按10分計算。
規模以上小企業貸款額（10分）。計分辦法：考評期內新增小企業貸款額占比×10+10。
（2）貸款余額支持規模以上企業數量（10分）。
計分辦法：支持規模以上企業超過150家的，得10分；超過120家低于150家的，得9分；超過90家低于120家的，得8分；超過60家低于90家的，得7分；低于60家的，得6分。
表外業務（5分）。主要考核：承兌敞口、貿易融資、各類保函。
表外貸款業務余額占比（5分）。計分辦法：考評期內表外貸款業務余額占比×5+5。
2、年度目標考核（8分）
完成市政府年初下達的新增貸款任務且貸款增速（比年初，下同）處于全省系統內前列，得8分；完成市政府年初下達的新增貸款任務貸款增速處全省中下游水平，得7分；沒完成全年新增貸款任務貸款凈增長的，得4分；沒完成全年新增貸款任務且貸款負增長的，得0分。
3、服務質量考核（7分）
由市財政部門組織在市直企業、預算單位及會計工作站范圍內，對各銀行服務質量打分。優質服務率達100%，得7分；達95%以上，得6分；達85%以上（含85%）,得5分，85%以下的，得3分。
這就是資源理財！財政沒拿錢，使用的只是專戶資金的“時間資源”，“發酵”了信貸資金，“輸血”了當地企業，財政、銀行、企業的“發酵”鏈條成型了！
解決鏈條之三：資本擔保
為了不讓財政、銀行、企業的“發酵”鏈條在關鍵環節“掉鏈子”，焦作還打造了另一市場化的政策性平臺公司，即焦作市中小企業擔保投資有限公司。
全國各地政府為解決中小企業融資難問題，紛紛成立了擔保公司，但不少“官辦”的擔保公司并沒有起到應有的實效，有的甚至因虧損而死掉。焦作卻走出了“官辦”怪圈，并且，一旦政策開閘，焦作中小企業擔保投資有限公司將以自身的市場實力“很可能成為我國擔保業第一家上市公司”。記者為此采訪了該公司董事長夏清生——一位10年前就是上海某券商公司年薪數十萬的老總。
《新理財》：我們看到財政局大門旁的樓上，打出了你們公司的宣傳牌“中小企業融資方案綜合服務提供商”。
夏清生：我們的目標，就是所有的中小企業的融資問題我都負責幫你解決。
《新理財》：很多政策性擔保公司由于領導批條子，都沒有做起來。你們是怎么辦的？
夏清生：申局長一開始就給我們公司提出了“市場制約”的思想。你別看這四個字字數不多，但這個指導思想決定了公司的股權結構、法人治理結構以及具體市場化運作。
《新理財》：具體體現呢？
夏清生：第一個是在法人機制的建立上盡量杜絕一股獨大的問題。擔保公司成立時，就引進了兩家國企和一家民企。第二個就是搭建省市縣三級政策性擔保聯盟。這樣，給不給擔保，主要由市場說了算，制度上堵住了行政干預行為。
《新理財》：遇到領導條子你又具體怎么辦？
夏清生：我說沒有條子也是不可能的。我要做的就是既要把條子搞順了，還得把事辦好了，我的風險還能夠控制住。其實我的很多精力會花在這方面。這是一個很棘手又要有技巧的工作。
《新理財》：萬一要擔保的這家企業真的不行呢？
夏清生：這個時候把你的風險盡量地用市場化的方式進行轉移和釋放。
《新理財》：例如呢？
夏清生：真不好例如。
《新理財》：那只舉例市場化的方式。
夏清生：舉一個例子吧，我們下面有一家民營企業，負債率很高，到了年底了，資金短缺。按照通常指標他是過不去的。但企業規模大，工人多，不解決資金問題肯定會出現穩定問題。領導要求特別支持，縣里的主要領導都到了我們公司。我們就拿了我們解決問題的方法，其實我們是有準備的，不是沒有準備的。最后怎么辦呢？讓縣主要領導做反擔保。這有兩個作用，第一，體現出縣政府主要領導堅定支持企業的決心和信心。第二，你也要承擔反擔保責任，與我們共同擔當。
《新理財》：此外，市場化的風險你怎么控制？
夏清生：我們叫流程化方式。會有一系列的環節來控制。比如首先是項目經理，擔保業務分部和總部的經理要控制，風險部的經理要控制，法務部的經理還要控制一次，總部總經理也要控制，也就是說在項目的前期就有這么多流程控制，最后還要上會集體決策。我最后是一票否決權。我不否決這個項目就過了，實際上決定權全部在前面。我的關口全部前移。我要讓自己最沒權，然后每個人最有權，這就行了。
《新理財》：上面那個特例也走這程序？
夏清生：一樣走，一定要有一個結論。要讓領導知道和理解這個結論，這很重要，當你拿出另一種解決方案時，他就會全力支持你。
《新理財》：市場化選擇的項目，如果企業不行了怎么辦？
夏清生：那就靠我們市場化的經營手段。有一家企業，我們通過分析發現他的現金流出了問題，他的銷售收入在下降，資產收益率也在下降，原因在于老板的管理出了問題。我們就預警他，如不改善管理就只有逐步退出。老板就跑到我辦公室來說我在你辦公室跳下去，說你逼我的，當然他沒有跳。目前，我們公司主動預提的風險準備金差不多有六千萬，在這個范圍內，公司仍然能迅速良性發展。
《新理財》：以上問了那么多“消極”問題，其實是想探究你們的成功秘密。
夏清生：我們注冊資本5個億，在保20個億，近三年已經累計完成融資擔保50億元。
《新理財》：具體怎么讓銀行認同你呢？
夏清生：這個就是建立你自己的品牌和信用。一開始銀行肯定也不相信你，不知道你怎么樣。后來發現我們這些人干事很專業，很認真，比他們還謹慎，那就行了。碰到問題的時候你得扛著，比如就有一個企業沒錢還，我們第一時間就把這一千萬還給銀行了。這就是信用。下一次的時候，銀行就知道了，他們擔保公司沒問題的。
《新理財》：最后，政策性平臺和市場化公司是怎么實現的？
夏清生：我們叫政策性平臺、企業化管理、市場化運作。
對我們有兩個考核指標，一個是社會指標。就是支持了多少企業？所支持的企業一年創造多少稅收？多少利潤？解決了多少就業？第二個是經濟效益指標，如我們擔保公司的收入是多少？資產回報率是多少？代償率是多少？
去年我們所支持的200多家企業，實現銷售收入300多億，創造利潤是12億，稅收是9億，解決就業人口5萬，5萬個就業人口假如按照一家三口的話差不多就是涉及5萬個家庭，15萬人直接受益。更重要的是，我們這幾十個億的資金是通過市場化的手段進行了有效的配置，這是政府出面無法解決的。通過市場可以實現精準的扶持。
政策性扶持應通過市場化實現。我們擔保公司5億資本金就是財政扶持企業的資金。資金應轉化為資本，而不是轉化為費用。這5個億可以以補助的方式撥給企業，但這種是扶貧式的扶持，而且很難培養企業的造血機制。也可以把它變成擔保公司的資本金。前者是一次性的，等于當做一次性的費用花掉了。后者變為資本，一旦變成資本就可以發揮酵母效應，5個億每年可撬動50個億支持企業。市場化也讓我們公司今年前7個月的凈利潤突破1000萬元,實現了國資增值。
所以我們既是政策性平臺，也是市場參與者。
解決鏈條之四：政府PE
什么才是對企業最成功的扶持？那就是讓產業資本與金融資本結合，讓企業上市，讓企業徹底“長大成人”。
在這個決定性鏈條環節，焦作財政給我們奉獻出了“通財公司”。而記者對通財公司董事長王敏的采訪，更是傳遞出政府理財的全新價值。
《新理財》：公司成立時就叫通財創投嗎？
王敏：對，我們的全稱是焦作通財創業投資有限責任公司。2007年，焦作的兩家企業準備上市，但都沒有過會，給槍斃了。在這種情況下，當時申局長提出來：“能不能借助你和夏清生倆人的資本專業優勢，財政組建一個公司專門為企業上市做一些事情？”。在這種指導思想下，我們倆就提出設立這個股權投資公司。股權投資公司是以擬上市公司為目標，幫助它達到上市的目的來進行運作。所以，用我們公司的宣傳語來說就是，焦作通財創業投資有限責任公司立足于建立以市場為主體的有效產融結合體系，主要采取股權投資型產融結合方式，以股權為紐帶，提高焦作市直接融資渠道，優化融資結構，以上市為結點，利用證券市場資源配置，實現焦作市產業結構調整及企業重組，形成相互聯系的經濟協作網。
《新理財》：這可是政府PE的概念啊。
王敏：意思差不多吧。目的讓實業資本和金融資本完成對接，這是公司成立的初衷。
《新理財》：聽說你們首個項目快有收獲了？
王敏：這是一家焦作本地的新能源企業，2008年通財公司通過債權的形式介入，它當時正有資金需求，就給它提供了1000萬扶持資金。到2009年初的時候，我們給了它一個股權結構的方案，目的是改善它的債權股權結構比例，幫助企業更好的發展。這是第一次給它引進戰略投資者，三家股東增資9000萬，通財公司以1000萬債轉股。這同時把金融危機給它造成的資金壓力緩解了。2010年8月，我們又為其完成了第二輪募資，也就是股份制改造。從有限責任公司改成股份制公司。這一次募集了1.2億資金。今年3月，我們幫助這家公司把上市申請材料報到了證監會，有望年內獲批上市。
《新理財》：每股收益預計多少？
王敏：我查一下資料。截至2010年底，該企業實現銷售額30126.2萬元，比去年同期增長119.32%；實現稅金2366.39萬元，比去年同期增長173.26%；實現工業增加值19466.57萬元，比去年同期增長425.13%。估計每股收益0.5元左右。
《新理財》：如果按照樂觀時期60倍市盈率計算，你們公司1000萬的投資會有6個億的毛收入啊！
王敏：我們可能比較理性。但1個億的回報應該會有的。
《新理財》：這錢賺得太厲害了！
王敏：比如說我想投這個企業了，開始我要進行調研，調研過以后覺得這個企業還行，我就先以債權的形式進去，到一定程度我再要你的股份。以債轉股的方式投資，這是我們的投資基本模式，這種投資的過程上基本上得有三到五年的時間才能完成一個循環。以1個億計算，這個項目每年的投資回報率只有20%，這在投行圈算低的了。通財公司初衷還是要幫助焦作本地企業上市，并且，有了1個億，我們還可以投資推動更多的焦作企業上市。
《新理財》：未來通財公司還有什么設想？
王敏：我們現在正籌劃政府創業投資引導基金和產業引導基金。
《新理財》：那將意味著通財公司會催化上百家上市公司，焦作等于像昆山無錫一樣。
王敏：我們一家公司可沒這個能力。關鍵需要政府有形之手來給力主導。
解決鏈條之五：政府營商
如果說以上鏈條主要從“錢”的縱向方面服務企業，焦作財政還通過“百人千企服務納稅人活動”從橫的方面全面系統地服務企業。
“百人千企服務納稅人活動”，在焦作本地的全稱為“百人千企謀發展，我為納稅人服務”活動。仔細梳理這一“焦作新鮮事物”，幾大特點非常明晰：
一、服務對象。申相臣介紹道：“2007年4月，我由焦作市財政局黨組副書記、副局長被組織上提拔任命為黨組書記、局長，那段時間我一直思考，怎么從焦作的實際情況出發，既要符合市場經濟要求，又要發揮公共財政的職能，更加有效地服務企業？焦作企業數量很多，需要全面服務，更需要重點扶持，先把骨干企業做大做強，建設主體稅源。當時焦作規模以上企業有1200多家，服務好這千家企業，等于抓住了市場主體和稅收的主要來源。”
二、服務人員。申相臣說：“我當時統計了一下我們財政系統的干部職工，僅高級會計師、高級經濟師、注冊會計師、注冊稅務師等就有127個人。一百多人一年每人對口支持服務10家企業，應該是具備條件，能夠做到的。”
三、服務內容。主要是“八送”。送政策：將國家產業政策、經濟措施、財政扶持項目、會計稅收法規等40多項政策匯編成《政策服務指南》，送給企業。送管理：為企業資本運作和提高管理進行培訓，并推薦財務總監到企業幫助上市。送技術：如幫助焦作市崇義輕工機械有限公司申報成立研發中心。送信息：“拇指行動”每天用飛信向會計人員發送財經信息。送資金：利用企業信息資料庫平臺，每年篩選、上報省財政廳扶持項目和爭取上級扶持資金大量增加。送服務：凡是企業反映的事，第一時間幫助解決。送溫暖：成立“公益門診”，免費為全市納稅人和會計人員提供財務會計咨詢、管理咨詢、實賬培訓等服務，免費“坐診”，免費“出診”，免費“會診”。
四、服務機制。從制度上建立健全了服務企業長效機制。一是建立服務企業臺賬，由100多名財政干部與1000家企業結成幫扶對子，明確將各組服務企業辦實事列入目標管理考核，建立工作聯系機制。二是對重點企業、利稅大戶、包袱沉重企業的關鍵項目全過程跟蹤服務，建立專職服務重點項目制度。三是建立信息平臺，打造財政企業信息庫。四是建立知識培訓平臺，定期免費舉辦企業管理培訓班。
五、“救濟”舉措。制訂了“百人千企”考核辦法，對財政干部實行百分制和一票否決制考核。其中一票否決制指財政干部被反映在服務企業報銷發票、吃拿卡要、借機謀取個人私利的，對其嚴肅處理，并取消其所在服務小組評先資格。
六、服務效果。企業和各界反響之好完全可以預見，而其中服務企業的“好事”可謂不勝枚舉。
從感性上去分析，這是一場服務企業的良性“運動”,這，應該是多數人對此的“共識”。記者翻閱了百萬字的活動簡報，對這場“運動”還有兩點感觸：一是真服務。財政干部申長利到鎮里的一家企業，被門衛攔在了大門外，他只好返回；財政局副局長荊曉利離開企業時，不忘再次向門衛打招呼致謝。二是時間長。這場“運動”已經持續開展到現在，5年過去了，還要“永久持續”，非常不易。
但從理性去分析，這卻是一套將政府資源轉化為企業財富的系統性解決方案。目前，每個地方政府都很重視培植企業，也有一大堆的優惠政策，但更多只是對個別重點企業的“領導關懷”，一語概之，政府營商的各種“資源”并沒有充分轉化成企業的“生產力”，因為缺少系統性的解決方案。
“百人千企服務納稅人活動”卻展現出了這樣的系統性解決方案。一切政務行為都可謂是財政行為，財政是政府行為的“神經”和“血液”，財政直接面對著政府資源、政策資源、財政資源和專業資源（如財會專家），當這些扶持企業的政府資源需要進入到企業，與企業的市場資源相結合，最終轉化成企業財富時，財政以自己獨特的優勢成為擔當者，而“百人千企服務納稅人活動”則成為轉化政府資源的解決方式。
而焦作企業，則可以收獲到政府服務企業所帶來的公司利潤。
解決鏈條之六：政企利改
企業實現財富創造后，在利益分享的最后一個鏈條，焦作也創造了自己獨特的辦法，即“涉企集中統一收費”，也被企業形象地稱為“一費制”。
1999年9月，焦作市時任市長秦玉海簽發了第8號政府令，明確提出對市直企業實行“保護性收費”舉措，規定“執收單位依法向企業收取的各種規費由財政、執收單位在年初核定企業全年應交基數，企業應按規定期限直接向非稅收入征收管理機構繳納；執收單位不能直接到企業征收”，變以往多家執收單位進企業收費為財政非稅收入管理機構一家集中收費。
此項改革的強有力支撐同樣來自焦作財政。早在1995年，“焦作市預算外資金管理處”成立，1998年，“非稅收入”理念取代“預算外資金”稱謂，“焦作市預算外資金管理處”更名為“焦作市非稅收入管理局”。申相臣非常自豪地告訴記者，焦作應該是全國第一家采用“非稅收入”理念并成立非稅收入管理局的地市。
時至今日，企業“保護性收費”有了三大變化：一是，“保護性收費”變為“涉企集中統一收費”，以免讓人產生地方保護主義的誤解；二是，范圍更廣了，覆蓋到幾乎全市所有企業；三是收費名類在不斷減少，以前是數十項，現在只有幾項。
不少人可能仍然不解：焦作市財政局為什么要做一件對自己并不劃算的事？焦作財政應該是在算一本大賬：涉企集中統一收費，不僅降低了政府和部門的征費成本，更降低了企業的繳費成本以及延伸出來的各種有形無形的繳費成本。
用焦作化電集團有限責任公司總會計師王平原的話來講就是：過去那么多單位來收費，我們繳費自然不是很積極。現在好了，我們只要見非稅局的票，就立馬給錢，因為人家是在“保護”我們。
焦作當年推行“保護性收費”，原始初衷可能更偏重于減輕企業負擔，優化企業發展環境，但其實是實質上開啟了政府收費機制改革。
而其間所隱藏的另一種改革更具價值。
目前，地方政府非稅收入的彈性空間非常之大。比如，2009年，受金融危機影響，地方政府稅收收入大受影響，所以當時“保穩定”成為年度主流主題之一，即保證“統治機器有穩定運轉的財力”。于是，費變成了財力的主來源，東部某沿海省某市的領導更私下告訴筆者：2009年非稅收入占到當地財政收入的一多半！怎么完成呢？非稅收入的征收任務數和強權部門的部門預算額相掛鉤！
錢肯定要從企業和老百姓收費中來了！非稅收入的制度欠缺，其實意味著地方政府利益和本地企業利益缺少“防火墻”，學理上政府隨時可以將企業利益變為政府利益！
焦作的“涉企集中統一收費”，本質上是一種政府利益和企業利益的合理劃分，并形成制度約束。這樣，政府利益和企業利益的合理調整，將為企業保留下應有的、充足的利益空間！企業不會成為“一塊隨意被宰割的肥肉”，也不會因利益成長空間狹小而成為永遠長不大的“侏儒企業”！
從這個意義上講，焦作的企業是“幸福企業”。
而從焦作政府和財政作用企業的整個鏈條來看，讓企業不良資產通良—財政資金發酵信貸資金—擔保平臺為企業對接經濟“血液”—政府PE讓企業產業資本與虛擬經濟中的金融資金成功聯姻—百人千企讓政府扶持資源轉化為企業財富—“一費制”又讓企業應有利益空間得以確保，這樣，整個鏈條都暢通完備了，地方企業和地方經濟又怎能不又好又快地發展呢？
焦作因此給我們提供了地方實現經濟科學發展的落地解決方案，甚至是一大“發明”！
中篇 公共經濟的解決方案
如果說上篇文章為我們提供了政府和財政作用企業發展的解決方案,那么,除了市場經濟這一塊,還有另外一個領域,即學界尚在爭論的公共經濟（政府經濟）。對此，各界人士紛爭激烈，比如公共投資和政府融資平臺。
公共經濟的科學解決方案，焦作能替我們找到嗎？
而這，首要的則是關于公共經濟的思維變革。
解決鏈條之一：思想革命
現在學界的主流理論是，政府的經濟職能只是經濟調節，而不能直接去搞公共經濟和公共投資。所以人們一直在呼吁政府要轉換職能，自己不要直接去搞經濟。
焦作市財政局局長申相臣非常理性地和記者探討道，第一點，中國目前仍處于社會主義市場經濟的初級階段，在這個階段，需要政府對經濟的正確引導和“補缺”，如果只是讓不發達的經濟和不完善的市場自己“野蠻”生長，這不符合初級階段的中國實際。
第二點，西方發達國家是一個強市場、大社會、小政府的結構，市場力量很強，社會空間很大，政府權力卻很小，“政府的權力都被關到籠子里去了”。但我國的結構卻不同，政府的力量遠遠強于社會甚至市場的力量，這也注定政府必定在經濟領域有所作為，而不是像西方政府那樣僅僅“彌補市場失靈”。
第三點，在GDP的政績考核機制下，地方政府的現實要務就是加快發展，做大做強做優GDP。在這種情況下，政府不可能不去介入經濟，不搞公共經濟。
而大多地方政府因為“吃飯財政”，只能進行政府融資。這其實是一種類財政行為。
按不少人傳統的財政思維，相關的認識和行為是：一，政府就不應該干這個；二，你干了的話，財政盡量不參與；三，你非要干，財政盡量控制融資額，讓你少欠點債，以免成為財政的窟窿。
申相臣非常務實地說，地方需要發展，而預算內的錢是有限的，那么必然要融資舉債。
“我對舉債的看法，不是說舉債多少的問題，而是你舉債的質量效益好壞的問題。核心在這。我舉一個例子說，比如說我舉10個億，我創造的價值，它的收益大于10個億了，這個就沒有問題。比如說我舉1個億，創造的價值小于1個億，那就是有問題的。因此我覺得債務不在乎多少的問題，而在乎債務的質量和效益好壞的問題。不在多少，而在好壞。這個我在市人代會上多次講過。就是說你有1個億的債務是虧損的，就不能舉債。你有10個億，100個億，1000個億，沒有風險，有償債能力，還有好的收益，能提前讓人民享受到發展成果，讓人民早點過上好日子，就能舉債。正確的舉債或者是質量好的債務是動力，它是發展的成果。這是我對債務的基本看法。”
過去我們老是主張既無外債、也無內債，這種方式就好嗎？申相臣強調說,對于用理性舉債來進行公共投資,我們要有科學正確的認識,進而有科學正確的解決方案。
在申相臣看來，政府理財要充分發揮市場化的思維，即政府融資不應是以財政收入為擔保，不是通過行政方式，而是通過市場方式來完成。也就是說，不用財政直接擔保或隱性擔保，而是市場主體完全徹底的市場化。
這種非常超前也非常大膽更非常新穎的思維正成為焦作共識。
焦作擔保公司董事長夏清生告訴記者：最好的解決方案就是市場化。市場化程度的高低決定了一個地區經濟發展程度的高低。“我的認識是我們焦作不是融資過度而是融資不足。比如說和發達省市比，我們差遠了。我研究過發達省的政府融資行為，人家就是把市長當董事長、當老板，他就是市場行為。他說可以做到本地區GDP的30%，做到50%、60%都是可以的，這就是市場化融資。什么概念呢，焦作按照1200億的GDP，如果做到30%是什么概念？360億！我們才做到多少？80億。這意味著嚴重不足。這就是為什么我們比他們落后的原因。我們焦作不是說市場化過度的問題，而是市場化嚴重不足。就是我們該搶的資源沒有搶到”。
夏清生非常冷靜而又動情地說：“如果說我們焦作政府融資360億，會有乘數效應的，可以帶動投入幾千億了，幾千億投在焦作這個地方，焦作就是另外一個風景了，焦作人民會非常幸福的！”所以，他再三強調了市場化思維，“政府在融資投入的時候一定要想到今天的存量會成為明天的增量，要變成活錢而不是死錢，這就是我們為什么要把錢變成資本而不是變成費用，做好經濟蛋糕的‘酵母’和杠桿撬動發展的‘支點’，是我們扮演的角色和追求的乘數效應。”
解決鏈條之二：市場主體
有了科學的思維，下一步，則是構建市場化的平臺，即創建市場化主體。
而創建焦作市投資集團，則充分體現出一系列的“焦作特色”和“焦作智慧”。
第一，財政親自擔當，自己先革自己的命。焦作市投資集團負責人接受記者書面采訪時稱：“財政下面原來有經開公司、農開公司、通良公司、通財公司、擔保公司等，所涉及業務都是跟投融資業務有關的領域，原來是單打獨斗，現在把它們整合在一起，增強實力。財政大公無私，首當其沖，革命先革自己的命，報經政府批準后，財政挑起了改革的大梁，2008年申局長親自掛帥，財政把旗下的農開公司、經開公司、通良公司、建投公司和從事工業集聚區標準化廠房建設的盛達公司、從事土地整理職能的盛通地產公司統一整合到市投資集團，籌建市投資集團公司。”
財政局長勇敢地組建投融資公司，全國罕見。申相臣則平靜地告訴記者，自己的確是焦作市投資集團的首任法人代表和總經理，并奉命組建，“我們財政原來有經開公司、農開公司、擔保公司等等，其他部門也有。由于涉及資源整合、權力調整和具體操作的許多難點問題，我說首先從財政做起，認知事理，服務大局，率先垂范，讓不愿整合到一起的部門看著你跟著走，為什么？因為公司整合后，行政機關經費少，下面有一個實體都能攤派，它有一種開支的渠道，有一個來源。同時，也好安排一些‘關系人’。你一整合就不行了，就失去隸屬關系了，權力變小了。我們先把財政局管理的所有公司整合起來。市領導說這個公司你得當董事長、法人代表，我說那不行，集團公司和公共財政完全是兩個概念。為了理順關系，化解矛盾，我可以臨時應急，先期參與組建投資集團，然后再及時退出。所以一組建運營起來，我就立即卸任，不再擔任公司任何職務了。”
第二，時機掌握得非常好，抓住了戰略機遇期，享受了政策紅利。投資集團于
第三，構建成真正的市場主體，而不是一個只是利用財政信用的融資空殼。焦作市投資集團稱，成立之前，焦作“每年的舊債還款壓力也很大，面對捉襟見肘的有限財力，必須痛下決心成立能夠自負盈虧的，利用市場化運作的，獨立核算的政府投融資平臺公司”。為此，焦作將土地收儲中心納入投資集團“特殊管理”，以土地運營收益來產生穩定的現金流和利潤流。
第四，規模很大。焦作市投資集團公司注冊資本9 0億元，其中63億元非貨幣性資本，27億元貨幣性資本。申相臣直言道，投資集團“在河南省地市里面是最大的”。
作為投資集團旗下的焦作擔保公司董事長，夏清生深有感觸：“重慶當時八大投資公司一成立，注冊資本八百個億，用八百億的平臺，就可以承擔八千個億。所以一定要先搞大，然后搞好。就像一個小孩，你說他再強壯，他能背一百斤的米嗎？不可能的。你找一個30歲的人，他哪怕再弱，一百斤米也扛得動。所以首先是大，大了以后再強，就有戲了。一開始不大，始終處于萌芽狀態，可能搞得好嗎？”
第五，市場化注資，而不是財政直接撥錢。眾所周知，解決貨幣性出資問題是所有大型政府平臺公司的關鍵所在。而國內一些平臺公司，還停留在殼公司階段。
申相臣委婉透露了其部分市場化注資之道：“當時我們直接拿27億元現金不可能。和你說實話，都是靠智慧巧妙運作的。《公司法》規定資本金不能少于三分之一現金，當時90個億中現有資產是67億，還需要23億的現金注入。財政直接拿不出錢來，怎么辦呢？我們把每年安排的基本建設資金、城建資金及其它建設性支出，按照資金性質用途注入投資集團公司。既增加了它的現金流量，等于又解決了資本金的問題，還讓投資集團成為這些資金項目的運作實施主體。雖然是財政的投入，財政也等于沒拿一分錢，這就是市場化注資。”
第六，市場化監管。開始，焦作財政國資部門合署辦公，代表政府履行出資人職責，對投資集團采用了市場化監管，而不是行政式管理。這一點，深得投資集團旗下焦作擔保公司董事長夏清生的稱贊：“財政國資代表政府進行監督，這種監督的方式是什么？還是市場化方式，比如說財政國資可以派人進入監事會，在你構造的市場化主體里面，你要建立法人治理結構，在法人治理結構里面財政國資可以派人進入監事會，或者是通過董事會來對企業的行為進行監管。也就是說用現有的市場機制來進行主動的調節。”
事實上，投資集團的財務總監均由財政國資派駐。焦作市財政局副局長張繼東說：“所有的財務總監都是我們財政國資部門派去工作的，公司每一筆支出，都要經過財務總監簽字。但這不屬于財政直接管理。”
解決鏈條之三：運行規則
焦作財政在積極地實踐科學的融資思維，在積極地打造科學的市場主體同時，還給融資和舉債戴上了兩幅“籠頭”，即政府債務預算和政府投融資預算。
這讓記者第一直覺上有些不解，便與申相臣局長有了一番對話。
《新理財》：你積極推動債務融資，為何又加以限制？
申相臣：科學融資、良性融資、可持續融資、績效融資，這些理論上都好講，你怎么操作？我們一定要建立一種科學的舉債機制，一定要建立一套科學民主績效的管理制度和辦法。我們把這些債務納入到債務預算里，當時全國都很少這樣做的，我們2004年就開始搞債務預算，現在越來越科學。你如何來確保你融資項目的質量和效益問題？我們不可能單靠人去制約，而是要靠制度、靠機制、靠程序來制約，這就是我們制定了一整套政府令和政府文件的管理辦法。你每一個單位，教育上、衛生上每年舉債都要按照規定，你是一個社會公益事業，你花不了的時候不可能把預算給分了。不僅是政府的舉債，包括我們一些間接的政府債務都要納入到預算管理中。有些是財政直接還的，即使你是學校、醫院或者是其他公益事業單位，你說你還債，我們還得看看你有沒有這個能力?你這個項目是干什么的？能力就是效益。
《新理財》：也就是說如果沒有這個效益，沒有這個償還能力的話，在債務預算上就不安排。
申相臣：不列入政府債務預算管理，就沒有辦法舉債，量力而行強制約束。比如說你這個醫院要買磁共振，焦作市300多萬人口，磁共振好多臺利用率很低，你再買了效益會好嗎？
《新理財》：在列入預算的時候對項目和融資就有評判？
申相臣：每一個項目我們都要經過論證。
《新理財》：財政有這個專業的力量嗎？
申相臣：財政沒有我們可以“借腦”，這些專家可不都是焦作的專家，有鄭州的、北京的、上海的，有全國許多地方甚至包括世行、亞行的一些專家。
《新理財》：也就是債務融資的項目列入預算之前，你請了第三方的專業人士來進行評價。
申相臣：對，是的。我舉一個例子，比如說我們城市公安交通的管理，搞電子警察，說實話這是對老百姓很好的事情。原來一個預算說是八千萬，加上其他的大概一個億。可是財政又拿不出這么多錢，肯定得舉債。舉債多少合適呢？我們就從專家庫把北京清華大學的
《新理財》：他們不會賄賂專家嗎？
申相臣：我們找誰是專家庫隨機抽樣，誰也不知道。同時邀請社會公眾參加，到公共資源交易中心有形運作，全程錄像，公開透明，效果很好。
如果說債務預算管理偏重“債務”，則投融資預算偏重“融資”。2009年，焦作財政親自組建投資集團。次年，焦作即開始試行投融資預算改革，開創全國投融資預算編制先河。
這兩套游戲規則以有形之手作用著投資集團的無形之手。焦作市投資集團旗下城建投資公司總經理陳海蔚深有感觸地說：“這兩本預算對我們來講真的是一種幫助，因為國內建投或者城投這種企業有很多很盲目，有的能借多少就借多少，有了這兩本預算以后，我們都已經融入到財政這個鏈條里面了，整個從資金、從借款到用款，到管理，到還款，整個都是受約束的，都是一個比較良性的按規則運作的過程。所以說，我們非常歡迎財政、審計等部門對我們進行監督，因此我們從開始運作到現在，包括資金運作方面，包括項目管理方面，一直非常規范，沒有出過任何問題，這得益于現在政府對我們的管理、財政對我們的管理，我們非常歡迎，我們（對融資）也一直保持冷靜的頭腦。”
不僅是約束，還有很好的合作和“友情”。 陳海蔚說：“為什么一直以來我們跟財政的關系一直很好？因為我們項目先期運作時，財政一直是在參與的。我們焦作市運作項目時跟有些地市還是不一樣的，因為他們各個項目脫節，運作項目到了最后才讓財政參與，該還款了才讓財政參與，那一定會有矛盾的。而焦作在先期運作的時候，從項目的選擇到投資計劃這些環節都有財政參與。因為我們的項目大部分是基礎設施和公用設施。我們先期選擇項目的時候，就是財政局、發改委、我們公司及一些主管部門在一起研究，研究完了以后財政同意、發改委同意，之后我們才進行項目的運作。所以我們建投公司目前的融資和債務早就包含在財政的兩本預算中了，項目剛運作的時候，我們預先的還款計劃已經報到財政上了，財政同意，我們才去運作這個項目。因此，債務預算也好，投融資預算也好，其實也讓我們平臺公司形成了一套內在的自我約束機制。”
傳統財政與融資平臺所代表的“第二財政”，就這樣形成一個政府財政全新的大鏈條。而政府關于債務融資的科學解決方案，也自然而然地由政府債務預算和政府投融資預算而形成。
解決鏈條之四：債市杰作
搭建好運行規則后，焦作開始進行市場化融資。
一出手就是大手筆，不久前，總額22億元的“2011焦作市建設投資(控股)有限公司公司債券”成功發行。這可是債市杰作，而不是那種財政擔保的政府融資。并且，22個億，完全大于焦作市本級一年的實際可用財力。此舉被業內譽為“國內地級市中數額巨大、成本最低的城建債”。
焦作市財政局局長申相臣這位焦作投資集團的首位老總，對此只是自豪地一笑：“2009年我們就準備要發這個債了！”至于其中的運作智慧，記者約訪了焦作建投公司總經理陳海蔚。
《新理財》：你們能從債市拿來2 0多個億，人們都很好奇。
陳海蔚：實際上也很簡單，我們焦作之所以規模能發這么大，得益于我們的工作做得比較扎實。一個是政府債務這塊做得很扎實，我們焦作市財政的政府債務預算在全國都是非常先進的，因為政府的負債率一直是比較低的。項目啟動以后，券商也過來看了，認為我們政府債務這塊負擔在全國是比較輕的。
另一方面，我們投資集團和我們公司做得還是比較扎實的。券商比較了一下，認為我們公司在全國城投公司里比較扎實，我們整個凈資產60多個億幾乎不用包裝。
《新理財》：如果當時財政不組建焦作投資集團，你這20多億是發不了的。
陳海蔚：這是個先決條件，如果事先我們沒有這么大的盤子，沒有這么優良的資產，那肯定發不了的。
《新理財》：還有一個是，你們的項目就是可以賺錢的，項目是扎實的。
陳海蔚：這個項目就是整個一個工業集聚區，有2萬多畝的土地。現在其實政府資源就是土地。我們是整個區域的開發權，實際上還是一級整理的概念，但是這個項目本身如果不這樣做的話，可能收益就無法保證。
《新理財》：工業園前幾年政府的投入實際是虧本的，你們項目怎么保證盈利？
陳海蔚：我們現在還有商住用地，不可能都是工業用地。我們先把商住地那個拿過來，先滾動開發，先期必須得有一些這樣的地，不可能都是工業用地，否則那肯定賠，先期你肯定做不成。有一些商住地來作為支撐，然后企業來得多了，自然而然就好了。
《新理財》：根據你項目運營規劃，我感覺你們不是一個單純的融資平臺，你還是個資產的運營平臺，否則的話你現在發企業債是很難的。
陳海蔚：其實也基于我們的實力，就像您剛才說的，如果是一個非常困難的公司，沒有實力的公司，這個項目肯定運作不了。因為有一些時間差，它的收益性不是說你剛剛把錢投入就能馬上收回來。我們現在有錢，再過一段時間，它真正有收益的時候，我們就自然而然的好了。
《新理財》：好像還有一個方面，那就是你們抓住了一個好時機，早了或晚了，發改委都不會批你們這次企業債。
陳海蔚：說真的，我們這個真是沒什么好說的，我們是正好碰到這個機遇了，實際上剛開始國家貨幣政策非常寬松的時候，我們并沒有急于融資。直到2009年中，就是項目需要了我們才開始準備去融資。
《新理財》：你們是根據項目需求來運作？有人認為企業債等于給收緊的融資平臺開了一個特殊的口子。
陳海蔚：我們是根據項目需求，我們其他項目也很多，但是當時這個項目做得很成熟了，它的土地各方面都沒有什么問題，就拿上來融資了。
《新理財》：目前一般的政府融資平臺現金流挺緊的，有斷裂的苗頭。
陳海蔚：對。實際上現在咱們國家的政策稍稍有點隨意性，好象感覺還有點盲目性。4萬億投資，很多投資都是經過這樣的平臺去運作的，然后現在一下子就卡死了，這些項目、這些城投公司下一步的健康運作肯定會受到一些影響，有半拉子工程的危險。但是我們不存在這個問題，我們做得還是挺不錯的。
《新理財》：很多正被討伐的平臺公司很羨慕你們，您支支招幫幫同行？
陳海蔚：不少平臺公司以往去融資的時候都不考慮怎么還款，反正有財政擔保。現在控制以后，平臺公司都在思考我怎么發展，它必須得發展，必須得有資源，有現金流，有經營性的項目，必須做扎實，這對它是一個強制性的要求。我覺得這對于平臺公司的長期運作和健康發展肯定是一個好事兒，而且感覺平臺這塊肯定不能讓它死掉，因為政府不可能自己去運作一些具體的項目，可能是一個政策周期的問題。不管怎么樣，平臺運作好了是好事兒，肯定不會緊急剎車，然后把平臺全部都弄死，全部都成半拉子工程，那肯定不太現實。因為一般來講，平臺運作的項目都還是基礎設施，不可能是半拉子工程放在那兒。
解決鏈條之五：十大管控
當資金籌措到位，接下來，就是公共投資項目建設。
現在，國人和學界在對政府該不該大搞公共投資“激烈爭論”外，更對其“老是出事”、“沒有起到應有的投資效益”而“無限聲討 ”。
公元2009年5月22日，焦作市人民政府給我們貢獻出了獨特的解決方案，當時正是全國迎戰金融危機、大搞公共投資建設的高潮期。相信以后歷史肯定會記錄下《焦作市人民政府關于政府性投資建設項目“十個百分之百”的實施意見》：
為加強對政府性投資建設項目的全過程規范管理，市政府決定，凡使用政府融資資金以及財政性資金投資建設的固定資產投資項目，必須做到“十個百分之百”。
一、百分之百實行科學、民主決策。建立政府投資項目儲備制度。建立政府投資項目論證研究制度。對從“項目庫”中選定的擬投資新建項目，通過政府網站、民意測評或聽證等渠道和方法廣泛征求民意；在此基礎上，要召集相關領域的專家或委托有資質的專業評估機構，對其可行性進行論證分析。已投資的在建項目，凡突破原定概預算、確需追加政府投資的，也需要按規定程序和方式進行論證研究評析。建立政府投資項目決策和滾動預算管理制度。建立政府投資項目信息公開制度。要按照《焦作市政府信息公開規定》規定的渠道和方式向社會公示，接受社會監督。
二、百分之百遵循基本建設程序。把好市場準入關，把好規劃選址關，把好合法用地關，把好環境影響評價關，把好施工許可關，把好竣工驗收關。依次遞進，程序不可或缺。
三、百分之百符合國家政策。根據《產業結構調整指導目錄》，屬于鼓勵類的，要優先支持；屬于允許類的，結合財力排隊候選；屬于限制類的，嚴格把關；屬于淘汰類的，堅決不予支持。對于城市基礎設施、黨政機關建設等非競爭領域項目，從嚴審核，不符合政策要求的項目堅決不予立項。
四、百分之百公開招標。對違反公開招標規定的，財政部門暫停撥付資金，相關主管部門依法予以查處。
五、百分之百監察、監理到位。建立政府投資項目的監察備案制度，建立政府投資項目的“雙合同”制度和舉報投訴制度。
六、百分之百不出質量問題。項目建設單位不得以任何理由，要求勘察、設計、施工、監理等單位違規變更質量和安全標準；施工單位要建立質量責任制。
七、百分之百不出安全責任事故。嚴格執行各級領導安全生產“一崗雙責”，嚴格落實安全“三同時”制度，確保建設項目安全設施與主體工程做到“同時設計、同時施工、同時投入使用”；嚴格實行建設項目安全許可制度。項目實施過程中，經檢查發現有安全隱患的，財政部門暫停撥付建設資金。
八、百分之百不拖工期、按時竣工。任何單位不得干擾、阻撓工程正常施工，不得以任何借口、理由，拖延工期、延期竣工。
九、百分之百預決算評審、審計到位。政府投資建設項目實行百分之百評審和復審的監督管理。審計機關對政府性投資建設項目實行全過程跟蹤審計。
十、百分之百不拖欠工程款和農民工工資。項目建設單位或建筑施工企業應按規定繳納農民工工資保證金。因轉包、違法分包工程造成拖欠農民工工資的，由施工總承包企業承擔全部責任。對拖欠工程款的企業，在拖欠工程款清償之前，發展改革、土地、環保、城市規劃、建設、質量監督和安全生產監管等部門不得為其新的投資項目辦理相關手續。
“十個百分之百”可歸納為“兩評(群眾評議、專家評價)、三審(初審、評審、復審)、四貫穿(全程監察、全程審計、全程監管、全程公開)、五步走(開展前期、公開招標、項目實施、竣工結算、績效評估)。
其中的很多控制措施，比如復審，非常管用。根據焦作《復審辦法》，復審機構和人員通過公開招標方式確認，復審費用根據審減額按比例支付，與第一次評審審定金額相比，沒有審減額的不予支付復審費用。
一些復審機構審完后，可能發現自己都賠了，因為審減不下來多少錢！這就是制度的特效！
并且，這一套解決方案還在實踐中不斷動態優化。關于評審，焦作財政正在實踐“財政項目造價指標管理模塊”的構想：
初步設想是對政府投資建設的工程項目在概算審批下達后，將項目投資細化成通俗易懂的造價指標，在財政預算下達的時候同時下發給建設單位，并在網絡上公開，在項目完工竣工決算審查后，再將項目的完工造價指標對比、分析、處理，向政府報告并在網上公開。第一步要做到項目的立項和竣工時的造價指標進行對比和公開，以控制投資，減少超支。第二步要在本市內同類型的項目之間進行造價指標的對比和公開，以促使建設單位互相比較，節約投資。第三步要在不同城市之間的同類型的項目之間進行造價指標的對比和公開，以擴大監督范圍，形成良性的項目建設投資控制體系。最后實現對政府投資建設項目的績效管理。
從總體來回視，焦作十大控制系統能得以橫空出世，有兩個關鍵性要素：一是，十個百分之百的創意者是焦作市市長孫立坤，他是十個百分之百的“發明人”，此前，他曾在河南省紀委任要職；二是，孫立坤將“創意”交給全國地方政府理財先行者的焦作財政來“變現”，一直在改革創新的申相臣一班人拿出了具體內容和操作方案。
而這套“焦作解決方案”的本質價值在于，它其實是將“政府投資”變現為“科學發展”、將“公共投資”變現為“公共利益”的解決方案！
解決鏈條之六：安全償債
在公共經濟的最后一個鏈條，焦作財政通過種種努力，確保償債安全。這個環節相當重要，搞好這個環節，公共經濟就是公共利益，不然，“發展”就會變質。
記者為此采訪了具體把控這一環節的焦作市財政局債務科科長張琳。
《新理財》：焦作對債務科的職能是怎么設置的？
張琳：債務科主要偏重于政府外債，另一方面側重于債務統計，比如說債務存量，就是焦作市現在有多少債務。還有就是政府債務預算、政府投融資預算。
《新理財》：債務科與政府投融資平臺是什么關系？
張琳：因為我們是側重于債務預算、投融資預算，還有債務余額統計，但是具體投融資平臺它是怎么運作的這塊我們不直接參與，我們只是對它進行監管。比如它舉借程序是否合規，它具體舉債多少，那是根據項目建設需要多少資金它自己決定的。
《新理財》：好像你們幾年前就出臺了債務管理的辦法?
張琳：我們從20 07年就出臺了《政府債務管理暫行辦法》，這個辦法里對政府債務舉借程序、債務資金的使用和風險預警、償債資金落實都做了詳細的規定，就是說這個辦法等于是制度，任何事情都是先通過制度來進行一個保障。在辦法里我們規定了舉債程度，特別是重大資金的話，首先得通過部門向政府提出申請，然后政府進行論證，論證之后來決定是否要舉債，根據項目的實際建設需要的資金量來合理預測它需要舉債的資金量，如果資金數量比較大的話，還需要政府向人大報告，經過人大批準之后它來舉債。所以等于是從舉債這塊從源頭給控制了。
《新理財》：您上面談了“借”的監管，在“用”方面呢？
張琳：債務資金使用過程，特別是投融資平臺，舉債資金數額比較大的，每支出一筆都需要財政幾個科室共同簽字蓋章，然后提出意見。因為這些工程的資金量比較大，所以根據它的進度，財政評審中心進行資金評審，項目工程評審，評審之后會對它這段的工程提出一個合理的資金使用量，就是需要給它撥付多少。然后其他預算編制等幾個科室再根據評審中心的評審報告給它出具不反對意見，簽字蓋章之后，它的申請才會提交到局長那里，局長審核完之后，還有常務市長審核，在經歷這些層層監管之后，它這個資金才能真正地支出。 《新理財》：比如22億的城建債，賬戶不在你這兒，你怎么對它監管呢？
張琳：但它開設賬戶的銀行是見我們幾方共同同意的資金申請單才支出的，那個單子各個程序、各個手續都要履行完畢。
《新理財》：這會不會和《公司法》有所碰撞？
張琳：我們是對它這個資金使用進行監管，但是我們并不會取代它在市場經濟中的主體地位，而且我們不會去直接對它的資金進行分配什么的。
《新理財》：在“還”這一塊你們怎么保障？
張琳：我們在全國很早就編了政府債務預算和政府投融資預算。債務預算是債務存量的預測，還有就是每年還本付息的預測。比如今年底，我們做債務預算就是預測明年有多少債務需要償還，其中哪些是需要政府這邊償還，還有哪些是單位通過自己的預算外收入自己償還的。這樣的話等于對債務有一個全盤的掌握，而且都能保證債務按時足額償還。另外，我們還搞了3年期滾動債務預算，保證了長期性償債。
《新理財》：明年不少地方一般預算收入都不夠還本付息的，你們這邊呢？
張琳：我們應該不存在這種狀況。比如我們今年還本付息6000萬左右就夠了，我們預算就安排解決了。我們每年通過債務預算，把它需要償還的這些資金，就已經落實好了。
《新理財》：焦作有兩個看起來有點矛盾的現象，一個是我鼓勵你去借錢，第二個我又限制它，監管你的借、用、還。
張琳：我個人認為并不矛盾。比如成立投資集團，它等于是一種新的融資模式，緩解了我們的資金壓力，對我們的經濟發展起到了很好的促進作用。另外，要保持這個融資平臺的良性發展，就要通過制度約束使它始終保持在一個良性的運轉軌道之中。
《新理財》：不是政府要不要融資的問題，而是要良性融資的問題。
張琳：用我們文件上的話說，就是“舉債與發展的統一”，財政無疑要保障償債安全。
唯有如此，政府經濟學和政府理財學才可以在實踐中修成正果。
我們也因此擁有了公共經濟的一套現實性解決方案：進行思想革命—打造市場平臺—建立游戲規則—融通資本市場—投資變成發展—最終安全償債。
下篇 焦作解決方案再發現
在焦作從
有兩大感觸始終左右著我們。
一是激動。相信讀者諸公讀完上面兩篇文章，很可能與筆者一樣，有兩大感動。一，小焦作，大方案。焦作在河南省都是一個人口和地域不大的“小”地級市，但其貢獻出的作用企業的解決方案、公共經濟的解決方案，這兩套方案很大。二，經世濟民焦作官。什么是經濟？中國歷史先賢早就說過，經濟經濟，經世濟民也。焦作的執政理財者，就是經世濟民領導者。這樣的官員，讓人內生尊敬，不免動情。
二是困惑。焦作為什么能開創出作用企業的解決方案、公共經濟的解決方案呢？焦作又是怎樣開創出作用企業的解決方案、公共經濟的解決方案呢？焦作的經濟解決方案背后隱藏的價值或本質又是什么呢？
……
此刻，困惑之時，正夜深人靜，但筆者的腦海中依然“翻江倒海”。
沉靜并理性下來后，其實一個個本質性的要素漸次浮現：
1、時代趨向。
歷史和時代總是在前進的，哪怕是螺旋式的前進。時代趨向很多時候又是和基層人群趨向悄然契合。而有時，整體層面的變革與進步，恰恰由先行的基層實踐所“領導”，正所謂“基層領導上層”，或者“實踐領導決策”。但有一個前提是，基層實踐代表了時代趨向，甚至是走在了時代趨向前列。
比如，焦作作用企業的解決方案，所體現的正是公共財政的時代趨向。1978年發端的改革開放，帶來了社會主義市場經濟，也必然帶來了社會主義公共財政。計劃經濟年代的財政必然要從經濟和企業退出，不退出，公共財政來不了。可退出后，公共財政又怎么進到企業和經濟中去呢？這是一個時代趨向。但數十年來，公共財政尤其地方財政，想有實踐上的解決方案，很遺憾，沒有或者不健全。
2、頂層主導。
這里的頂層主導，其實是一個區域性頂層主導的范疇。我們發現，契合甚至領先時代趨向的基層實踐，基本都是由人民創造的。所謂人民創造歷史。但要讓這一事實成立或存在，一個最關鍵性的要素是區域性頂層主導。比如，1978年的改革開放，可以說是從小崗村走來。筆者曾到小崗村實地調研，其實并不是小崗村最早搞大包干。但區域性頂層主導者萬里同志支持和推動小崗村農民的大包干，所以才有可以繼續下去的大包干。不然，小崗村的那十幾位村民很可能像“紅手印”中“去坐牢”。
時代畢竟在前行。筆者很可喜地發現，焦作政府理財的創新和進步，有的就是頂層主導者親自在設計，在推動。中國基層的進步探索，已經由學者稱謂的“草根自覺行動”，提升到政府機關“權力精英試驗”，現在在焦作已經演進到“頂層主導驅動”。比如，今年全國兩會期間，有這樣一則公開的新聞報道，特摘編如下：
全國人大代表、河南省焦作市委書記路國賢建議,財政改革的關鍵是要進一步改革利益分配體系,朝著實現公共服務均等化的方向發展。他認為，財政改革是化解矛盾、讓百姓滿意的一個很有效的“抓手”。
路國賢代表建議,國家應該首先建立健全財政復式預算,要在編制經常性政府收支預算的同時,編制社會保障、政府債務等專項預算,客觀真實精細反映政府預算的全貌和財政資金流向，還要建立財政預算編制、執行、監督、評價權分離的制衡機制,以此來約束財政資金使用各個環節的部門行為。
路國賢代表還建議,應推行百姓“參與式預算”, 要在公共預算的制定、審批、執行和評估等階段,創造公眾參與的環境和機制,注重公眾焦作解決方案再發現參與的能力建設,加強公眾對預算的參與。
一位市委書記，能提出財政業內如此前瞻的建議，這肯定讓財政界感觸頗深。
而焦作市長孫立坤，更是直接“創意”出了政府性投資建設項目的解決方案。
3、科學理念。
指導理念很重要。不同的理念，就會導致不同的實踐。中國過去曾經發生了無數次農民起義，最終的實踐結果都是封建王朝的輪回。而唯有中國共產黨領導的工農革命，帶來了社會主義新中國，這之中，就是馬克思主義和社會主義理念的指引。
現在，指引我們的正確理論是科學發展觀。實踐科學發展觀起碼有兩大內容，一是經濟由增長變為發展，經濟增長和經濟發展二者有著本質區別，所以我們現在要加快經濟發展方式轉變，二是政府由“重商型”政府向“重民型”政府轉變，社會建設開始凸顯，而不是單純注重經濟建設，所以我們要建設社會主義和諧社會。
而科學發展觀在財政的體現，即科學理財。而在地方財政關于政府融資這一層面，則是科學融資。正是因為焦作財政擁有科學融資的理念，才主動組建起焦作投資集團這一市場主體，讓其以市場行為實現公共經濟的市場價值和公共價值，而不是行政性的舉債修路建高樓。
4、解決機制。
落到實處，就是我該怎么辦？學理上講，就是解決機制或解決方案。比如，財政不是不想扶持企業，可沒有新的解決方案，大都是專項資金和貸款貼息。再比如，大家其實都知道地方政府融資搞建設有其現實必要性，不是要不要融資的問題，而是融資之后財政怎么辦，怎么管。解決方案同樣缺乏。
焦作卻分別找出了解決方案，比如政府融資管理這一塊，有兩大解決手段，政府債務預算和政府投融資預算。焦作為什么能找到呢？以筆者在焦作的實地調研，這其中的關鍵在于財政局或財政局主要負責人的業務能力，尤其是新型業務能力。你沒有這個業務能力，肯定拿不出解決方案。
其實，要具備這種新型業務能力也很簡單，就是學習，通過學習成為企業高手和金融專家。申相臣在回答記者的疑問時，坦誠道：“你面對這些問題，你想解決這些問題就得知道怎么回事。你要知道怎么回事就得學習。我學這些東西一是自學，自己買書學，網上搜索資料學更方便；二是有機會參加全國的專業論壇和專家講座，他們都是業內頂尖高手；三是有機會就像銀行里的這些好朋友請教，你不要怕丟人。一了解、一說透，你就具備這方面的知識了”。
或許，記者一直曾對申相臣經常早上五六點鐘去辦公室上班的疑問有了答案。
5、平臺載體。
即使有了解決方案，如果沒有先進的平臺載體，也會有心無力。最令記者至今感慨的是，焦作財政打造出了很牛的平臺載體，比如通良公司和通財公司，前者救企業不良資產和地方金融生態，這個已經運行了五六年的平臺至今讓我們感到很新鮮。
后者其實是政府PE的概念。可以設想，在焦作擔保公司對企業助力的前提下，通財公司加大市場化力度和增強市場化能力，將催化一大批焦作本土企業上市。據了解，焦作目前只有幾家上市公司。而未來能達到上市條件的企業將有幾百家。如果通財公司能推動焦作出現100家上市公司，會是概念呢？這意味著焦作將和全國百強市中的冠軍市一樣！這就是先進平臺的力量！
6、行為方式。
至今，焦作財政的市場化行為方式仍讓記者啟迪良多。建立了市場化的先進平臺后，焦作財政采取的是市場化扶持方式，比如通良公司對不良資產的購買和處置都是市場化的，而不是政府或財政直接注資給這些企業，核銷掉其債務。
這中間還涉及到一個奧妙：財政某種程度上其實意味著行政化，扶持卻通過市場化，行政化和市場化怎么不打架呢？對于這個疑問，這些平臺公司的老總稱，財政要履行政府調節經濟和彌補市場失靈的職能，便創造了通良公司這樣的市場主體和平臺，至于公司具體的市場化運作，則完全由公司依照市場規則自主運作。
原來，政策性手段也可以演繹為市場化手段。但有一點必須明確，真正的市場化并不單純等同于利潤化。現在，人們一提政府和財政采取市場化，就擔心與民爭利，比如以往的教育產業化市場化提法，所謂“人民教育人民辦、辦好教育為人民”，其實把政府的公共服務投入改為了由老百姓埋單，這其實是偽市場化。真正的市場化的核心并不是利潤，市場化的首要本質就是公平，而財政正是通過平臺公司彌補市場失靈，提供公平的市場環境這一公共服務。
7、資源聚合。
這方面，最典型的當屬20多個億企業債的運作。記者曾與金融界的一位老總談及過，他為此描述了他曾交往過的很多地方的市長們：“市長們一般對這個東西不理解，不知道什么是企業債，不知道可以通過這個東西一下子拿回錢來，并且是幾十個億！一般都是市長請銀行行長吃飯，找銀行行長要錢，一頓飯要來幾千萬，就是大錢了！你一下子就弄來幾十個億，沒見過。”
其實，這種市場化聚合資源風險相對最小。因為債市是講投資回報和風險管理的，如果不具備市場性，債券根本就沒有投資者買，也發不出去。
所以，財政不能僅盯著自己手里的那點錢。財政是政府理財主體實踐者，要把財政資源、企業財富、民眾財富、思想文化財富以及自然生態財富都要理好。而焦作財政，幾年前就提出了資金、資本、資產、資源的“四資”理財思想，申相臣更是在擔任焦作投資集團法人代表總經理時，便開始謀劃這20多億企業債的運作，以聚合債市資源。
8、專業精英。
焦作解決方案中的一些創新之舉，都離不開專業精英的運作，有些甚至必須是金融高手。對地方和地方政府而言，行政精英不缺，但金融精英難覓。但焦作財政卻擁有了數位金融精英。比如，焦作擔保公司董事長夏清生和焦作城建投資公司董事長王大明。一個是外來精英，一個是本土精英。兩人如果由市場進行薪酬定價，年薪將在百萬級。但在焦作，作為體制內的國資公司，工資收入可能只有市場定價的十分之一。
記者曾與夏清生有過一次談心，問：你原先在上海擔任券商總裁，為何愿意來到焦作？夏清生敞開心扉說：“不少人很奇怪，‘你為什么要到焦作來’？我其實來焦作尋找內心的安寧，就是你還得為社會做點貢獻，做點事情。這一點我和申局長有共識，有共同的理念。另外，焦作的市場化程度相對不高，比如很多企業需要金融服務，我可以實實在在地幫助他們，做我想做的事情。”
無疑，焦作無法以收入留人，而是采取了“理想留人”和“事業留人”。記者留意到，焦作當地還給予了外來精英夏清生“財政局副調研員”的體制待遇和本地認可。一個記者至今銘記的細節是，夏清生非常配合我們的采訪，但有一次，副調研員夏清生恰好要到組織安排他的黨校去學習，他希望調整采訪時間。顯然，行政精英和市場精英“為社會做點事情”、“為人民服務”的價值觀原來是一致的。
9、民眾參與。
這一點，焦作市委書記路國賢早在上文中就強調了，應推行百姓“參與式預算”,創造公眾參與的環境和機制，注重公眾參與的能力建設。
9月底剛離開焦作時，記者恰好遇上了一次“參與式預算”，名稱為“2011年基本公共衛生服務財政補貼項目社會聽證會”。一位在酒店剛上完夜班的大姐自發地趕了過來，她在會議開始前告訴記者，她和愛人都曾是下崗職工，非常擔心老了以后看病問題，現在政府給他們掏錢，還讓老百姓來說話，她笑著說：感謝黨感謝政府！此刻，這句感謝真正代表了民心！
隨后，她一直趴在桌子上，在自己帶來的幾頁紙上認真地寫著什么，雖然字寫的有些歪歪扭扭，但非常認真。她應該是為自己可能的發言在打草稿，或者，是為填寫聽證會書面意見表打草稿。
另一個細節是，要回答老百姓問題的衛生局負責人，顯然與以往任何一次會議不同。老百姓有贊揚的，也有“炮轟”的，民主就這樣直接。他一直在和藹地認真地回答，對于提出的題，一再表示將來的解決設想。顯然，他此刻是公共服務提供者，而不是權力色彩的“官”。其實，他也挺“冤”的，基本公共衛生服務的資金，財政通過購買服務的方式直接支付給基層衛生院和醫生，衛生局一分錢也碰不著，但，事情還是屬于衛生局的，有了問題他還得承擔！
在參與式預算的目光下，政府投資“老是出事”、“沒有起到應有的投資效益”的老毛病還能發生嗎？
參與式預算這種新鮮事，未來無疑應是我們一種常態的行政行為。現在，公民的有序政治參與，通過參與式預算，通過財政改革，在低調務實地切入、生長。
10、操作干將。
最后這一點也很關鍵。焦作市財政局長申相臣是“焦作解決方案”和一系列焦作財政改革的實踐主操者，他是不可或缺的操作干將。
這從邏輯上意味著，他的實踐操作將為自己“制造”很多“敵人”，盡管沒有一個“私敵”。因為他實施的很多改革，如債務預算，將觸動著很多掌握稀缺資源的行政精英的切實利益。現行的體制規則是，要么做官，要么做事，二者很難協調。出身于太行山麓紅旗渠畔最底層的申相臣，從農村高考入學參加工作，最自然的選擇首先是為老百姓做點事。自然，他的“做官”實際上是由改革“制造”出的“敵人”所決定，細化一步來表述，他的“做官”實際是由因改革而既得利益受損的官員的個人道德素質所決定。
我們期待時代進步，我們不希望進步的成本個人化。
但無論如何，焦作為我們貢獻出了作用企業和公共經濟的兩大解決方案，我們又應該為焦作、為時代、為國家、為人民做點什么？
（原文刊發于2011年11月15日出版的《新理財》政府理財版，文/《新理財》記者 秦立東 朱靜）