2009年，財政部制定并印發了《財政支出績效評價管理暫行辦法》，明確提出了加強財政支出管理，強化支出責任，提高財政資金的使用效益，體現政府公共服務目標。我市的財政支出績效管理工作也將全面啟動。為學習國內外財政支出績效評價工作的先進經驗，
一、 閔行財政績效管理的主要做法
（一）以績效預算管理改革帶動行政管理改革。閔行的績效管理是在區委、區政府的直接領導和區人大的全力支持與監督下推進的。2010年4月閔行區委四屆十三次全會強調深入推進績效預算改革。其中要求財政部門探索將績效預算改革成效納入年度考核指標，激發部門參與改革、勇于創新的積極性。列入2011年重點評價的21個項目也是這次會議上表決確定的。這些情況表明，閔行推行績效預算管理制度改革不在于單純的完善財政資金管理機制，而是把各部門的行政活動陽光化并加大了民主監督力度，把預算管理改革和行政管理改革有機結合起來。
（二）形成以結果為導向，前評價、過程評價和后評價“三位一體”的績效評價體系和管理模式。
1、2008年，閔行財政與復旦大學績效評價中心合作，引入PART評價工具，試行“以結果為導向”的預算編制模式。在編制預算的同時，通過PART評價工具，首先解決財政資金投入項目的“項目定位、項目計劃、項目管理、項目結果”等基本的核心問題，并以結果為導向，引導單位提高預算編制的準確性、可行性，在目標明確的基礎上，確定項目預算的額度，在衡量預算編制質量和預算執行效果時，不僅要看是否超支，更要看是否達到預期的結果目標。
2、引入獨立評價機構，保證評價結果的公正客觀。閔行財政通過政府購買服務形式引入第三方獨立評價機構（8家會計師事務所及兩家高校科研機構），對2009閔行區民生領域預算項目開展績效評價。中介機構根據項目單位提供的資料，按照各自的評價體系和投機，對項目結果進行獨立評價，保證了績效評價結果客觀性和公正性。
3、采用科研機構與會計師事務所相結合的評價方式。參加2010年績效評價的項目中，由上海財經大學中國教育支出評價（研究）中心，復旦大學績效評價中心，對其中有代表性的項目進行獨立評價，同時還幫助和指導會計師事務所完成其他項目的評價。高校科研機構與會計師事務所相互配合的評價操作模式，既有利于逐步建立科學、有效的績效評價指標體系，又有助于培養規范的績效評價隊伍，為閔行區今后大范圍開展績效評價工作奠定了基礎。
4、先評審指標再評審項目，設計合理的評審流程。中介機構根據所評價項目的具體情況，設定可量化的共性指標和個性指標，對項目結果進行評價。共性指標適用各類項目的績效評價，由財政部門統一要求；個性指標針對部門、行業和項目特點確定。在委托第三方對某項目進行績效評價時，先對中介機構設計的評價指標進行評審，按要求中介機構根據所評價的具體項目，設定可量化的共性指標和個性指標，財政部門會同主管部門、項目單位以及專家對中介機構所設計的績效評價指標體系展開論證，吸取各方意見后，確定該項目的評價指標。
二、閔行的經驗給我們四點啟示
第一，領導重視是前提。從閔行績效評價改革的過程看，區委區政府對推進績效管理工作給予了充分的肯定和支持。每年參與評價的重點項目，均由區委全會表決確定，區委領導的重視和期望極大地堅定了財政局堅持探索和開展績效管理工作的決心和信心。區人大、監察部門等也對績效管理工作改革給予高度評價和大力支持，人大還參與組織項目前期的項目聽證會，客觀上促進了預算單位對此項工作的理解，化解了財政與單位的矛盾。
第二，制度建設是保障。以制度建設保改革，逐步建立了閔行財政績效管理指標體系和工作機制。在實施績效管理的過程中，已陸續出臺各個層面的相關制度規定十余項。如：《閔行區關于全面開展“以結果為導向”預算管理改革的實施意見》、《閔行區本級部門預算支出前期績效評價操作辦法（試行）》、《閔行區本級部門預算支出前期績效評價操作指南（試行）》等。
第三，指標體系是關鍵。建立科學、有效、實用、易懂的績效指標體系是績效評價成功的關鍵。在指標體系形成的過程中，閔行財政、預算單位、科研院所、相關專家在實踐中探索，在探索中研究，逐項目、逐指標論證，逐單位輔導，逐步建立了較為完善的績效評價指標體系。指標體系既反映了民生業績的項目，也反映了公眾的實際受益情況，并通過兩方面相互印證，考核了財政資金的使用效果，評價結果符合科學管理要求，具有較高的說服力和可信度；通過量化指標，用具體數據既描述了民生項目的實際效果，又反映出各項目的業績差異，對于政府政策的修訂起了重要作用；基礎數據的建立與指標體系的完善，既解決了實施績效評價時獲取數據的難題，也解決了績效評價指標與政府部門正常工作的結合問題。
第四，隊伍建設是基礎。閔行在實施績效管理的過程中，通過與復旦大學績效管理中心和上海財經大學教育評價中心合作，培養了一支財政績效管理隊伍。人員覆蓋面較為廣泛。既有政府層面的、又有財政部門和預算單位，同時還有高等院校的專家學者和中介機構的專業人士。
三、推進我市財政支出績效管理工作的措施和建議
（一）建立和完善財政績效管理制度基本框架
1、政府層面。建議以市政府令出臺《焦作市財政支出績效管理辦法》。在《辦法》中明確財政支出績效管理的指導思想、總體目標、基本原則、工作制度、組織保障以及相關要求等。
2、部門聯合。建議財政、監察和審計局等相關部門聯合出臺《關于加強財政支出績效管理的有關規定》。對項目績效管理中各機構的責任進一步明確，建立規范、完善的績效管理組織體系。
3、財政部門。通過召開工作座談會、與科研機構合作等形式，征求各方意見，修改完善《焦作市財政支出績效評價實施意見》（試行）、《焦作市財政局財政支出績效評價工作內部職責分工》、《財政支出績效評價專家庫管理辦法》《中介機構參與績效評價工作管理辦法》、《焦作市本級部門預算支出績效評價操作辦法（試行）、《焦作市本級部門預算支出績效評價操作指南（試行）等。規范財政支出事前、事中、事后各個環節的績效管理程序，制定和完善相對統一的工作流程、操作規程，包括文本表格范本等一系列具體規范，以確保績效管理有序開展、規范操作、高效推進。
（二）構建績效評價體系“焦作模式”
1、工作定位要準確。
績效評價工作財政是管理者而不是執行者。一是要制定科學、完善的績效評價管理制度、流程規則、操作程序；二是要明確人大、政府為評價工作的領導者、監督者和推進者；三是財政部門要做好評價的組織、協調與管理工作，做好內部分工負責、協同配合工作；四是要明確各部門單位是評價工作的具體實施與操作者；五是明確大學及科研機構是評價工作的理論業務技術輔導者；六是明確第三方獨立評價機構的職責、義務及權利，確保獨立性和公正性；七是建立問責、考核、結果評價機制，提高政府透明度。
2、建立完善推廣項目“預評價”制度。
在預算編制的過程中，充分利用PART項目評級工具，大規模開展項目預評價工作，并建立規范的預評價機制，完善評價流程、體系和方法，進一步提高預算編制的質量，體現結果導向。為過程評價和后評價打下良好的項目管理基礎。
3、項目篩選要慎重。評價項目的篩選和確定很重要，可以說是績效評價工作成敗的關鍵，也是體現工作成效的關鍵。要選擇適合評價的項目，一是應選擇面向公眾的項目進行評價，這類項目與老百姓關聯度高，容易引起社會的關注與反響，也便于公眾進行監督，從而更好地普及績效管理的理念；二是選擇與部門職能活動密切相關的項目，這些項目有利于準確反映部門的績效狀況；三是選擇部門之間有可比性的項目，這些項目有利于在不同部門之間進行效率比較。
4、建立完善績效評價指標體系。績效指標體系的建立要充分體現導向性，要不斷充實、完善和修正，主要包括三個方面：：一是選擇績效指標。績效目標需要通過績效指標來量化，而績效指標的選擇是建立績效評價指標體系的核心環節和難題；二是績效基準。績效基準是確定各績效指標在項目實施前所處的狀態，為決策者制定計劃、項目或活動的目標提供比較的基礎；三是制定績效指標擬達到的目標。
5、建立專家引入機制。在績效管理活動中，尤其是績效指標的確定與評估等，需要采取內外結合的方法，同時也是一項技術性很強的工作，僅靠財政和部門是難以勝任的，因此，為了設置科學、合理、客觀的評價指標，建議實行專家引入機制，在績效管理的三個階段，采取與外部（大學、科研機構、中介機構）合作的辦法，或采購服務的形式，來梳理、構建焦作財政績效評價指標體系。
6、強化績效信息搜集和管理。一是加強績效計劃管理，實現事前計劃、事中監控、事后評價的有機結合；二是建立績效信息監測系統，實時監測績效目標的完成情況，這樣既有利于發現管理中的漏洞，適當調整資源的投入規模和方向，也便于檢測績效目標同部門的戰略目標之間的匹配性；三是建立績效信息報告制度。一是績效信息內部報告制度，包括績效報告和績效評價報告的提交；二是績效信息外部報告制度，目的是加強公眾監督，提高公眾對績效管理的參與度。
7、完善績效評價方法和手段。在評價方法上針對不同的項目，擴大評價主題的范圍和樣本，構建具有代表性、全面性、多元化的評價主體，來保證評價的相對客觀性；選擇PART工具，結合項目實際，設計一系列的問題，完成項目前期的評審，并不斷實現“本土化”。
8、建立績效管理專家庫。層次要高，途徑要多。
9、逐步建立焦作績效評價指標數值庫。在指標體系建立的基礎上，通過不斷的努力，逐步建立與完善數據庫，包括基礎性的；分門別類的、國內外的、各行業的、各級別的；橫向的、縱向的等，并統一進入績效評價管理信息系統基礎數據庫。
10、建立績效評價結果應用導向機構。針對績效評價中發現的不同問題，體現不同的結果導向。包括：問題及建議的落實與處理、項目整改、與部門行政目標的掛鉤、與項目預算的掛鉤等等。
11、建立績效評價項目庫。包括基礎項目庫、正式庫、備選庫，實行滾動式管理。
（三）以財經沙盤為載體，以市本級預算管理網絡為平臺，開發焦作市財政績效管理信息系統。該系統是以績效預算、支出跟蹤、績效評價為核心，以標準定制、項目管理、專家考核為輔助，實現事前績效預算、事中支出跟蹤和事后績效評價的整個過程，并最終形成績效預算評價報告。通過技術手段實現與各預算編制、預算執行等相關業務信息系統的無縫銜接，實現績效預算管理的流程化，包括“績效預算—信息發布--支出跟蹤—績效評價—績效預算”管理業務流程和“前評價—過程評價—結果評價”管理工作流程。
四、幾點思考
1、績效評價的真正目的。績效評價是指運用科學、規范的評價方法，對財政預算項目支出行為過程及其實際效果進行的科學、客觀、公正的衡量比較和綜合評判。因此，績效評價本身不是一項新的改革創新，而是績效預算所固有的一種管理手段，是給預算資金分配一個合理的說法，這就是績效評價試圖解決的問題。通過這種手段，來體現財政分配、領導決策的客觀性和正確性，體現財政分配的專業性。對于各部門來講就是“把自己干的事情說清楚”。
2、部門是績效評價的主體。績效評價預算單位是主體和操作者，是績效評價工作真正的切入點，通過部門預算管理手段的提升，才能進一步提高預算管理的整體水平。
3、績效預算提升的政府管理的透明度，提升了責任政府的公信力。
4、績效預算管理的目標要明確合理，定位要準確，理念要轉變，宣傳要到位。作為提升政府管理的一種手段，要符合焦作財政未來改革的方向、思路和理念，同時也不能給預算單位太多的壓力。框架設計要簡捷清晰，易于操作。
二0一0年十二月三日