關于做好財政支出績效評價工作的思考
為推進財政管理體制改革，2003年，黨的十六屆三中全會提出了“建立預算績效評價體系”的指導思想，2005年，《國務院關于2005年深化經濟體制改革的意見》中再次提出：逐步建立健全財政預算績效評價體系。近年來，在中央及各地方探索、研究、試點的基礎上，財政部于2007年在大連全國財政廳（局）長會議上提出了“績效財政”的指導思想。黨中央、國務院如此關注財政預算績效評價改革，這充分說明了這項工作的重要性，績效評價已成為財政綜合改革的重要組成部分。2007年，焦作市財政局黨組為深化焦作財政改革，提出了“預算編制、預算執行、預算監督和績效評價”四權分離的的新型財政管理模式，將財政支出績效評價工作擺上了重要工作日程。如何做好財政支出績效評價工作，在總結前幾年工作經驗的基礎上，我們感到應從以下幾方面開展工作。
一、正確理解開展績效評價工作的重要意義
（一）開展績效評價是財政管理工作發展的必然趨勢
隨著我國經濟體制由計劃經濟向市場經濟轉變，政府職能也在逐步轉換，當然，財政職能也相應轉變，從計劃經濟條件下的傳統財政職能轉變到適應市場經濟條件下的公共財政職能上來。為構建公共財政體制框架，從90年代中期開始，財政部門在陸續進行一系列改革的同時，政府財政支出逐漸從經營性、競爭性領域退出，加大了向農業、教育、社會保障、醫療衛生、城市基礎建設等公共領域支出。所有這些，都體現出了公共財政的內容和要求，財政管理活動得到了加強和規范。但是，財政管理不僅僅重視的是形式，它更要講求效果、效率，也就是績效。財政歷來重視提高財政資金使用效益，但財政資金的使用效益如何，支出后實現沒實現預期的目標，多年來一直沒有一個科學的評判標準，建立預算績效評價體系，就是為了進一步加強公共財政管理，逐步實現對財政資金從目前注重資金投入的管理轉向注重對支出效果的管理。財政的錢來自于納稅人，來自于社會，建立公共財政，不論是從財政外部要求，還是自身需要，都要向社會、向納稅人交一個明白賬，就必然要對財政支出效果開展績效評價。
（二）開展績效評價是深化財政綜合改革的重要內容
為深化經濟體制改革，適應社會主義市場經濟的需要，近年來，財政進行了一系列改革，如以“分稅制”為基礎的財政體制改革，以“部門預算”為核心的預算編制改革，以“國庫集中支付”為主要內容的支出改革，還有會計委派、政府采購、收支兩條線等等，大力實施“陽光財政”。所有這些，包括以后實施的財政改革，都是在打破舊的財政管理模式，構建新的公共財政框架。財政之所以進行如此大的“手術”，目的就是要解決資金的效率問題，包括資金的分配是否科學、公平，撥付是否安全、快捷，使用是否節約、有效等等。近年來，我市財政在預算編制、執行等改革上下了很大工夫，但在資金的“追蹤問效”上還停留在試點或剛剛起步階段。績效評價改革不僅是財政改革鏈條中的一節，也是加強財政支出管理，提高財政資金使用效益而采取的一項重要工作手段，它也是預算支出管理工作的一個重要組成部分，是建立從預算編制、執行、監督到績效評價各環節緊密銜接、相互協調、完整的公共財政管理體系的重要內容。
（三）開展績效評價是加強財政支出管理工作的需要
近年來，不論從中央還是到地方，財政收支規?？焖僭鲩L，與此同時，供求矛盾依然突出。以焦作財政預算為例，2007年財政收入完成 億元，較2000年增長了 倍，年均增長 %。但是，隨著社會經濟各項事業的發展，農業、教育、科技、衛生、文化、社會保障、城市基礎建設等對財政的需求遠遠超出了財政收入的增長，財力的增長無法滿足社會的需求。分析矛盾產生的原因，一是財政資源總量不足，二是財政支出效率不高。為緩和財政支出矛盾，財政部門相繼出臺了一系列加強支出管理的政策和措施，但財政支出的績效管理工作相對滯后，對財政資金的使用缺乏“跟蹤問效”，財政支出工作普遍存在著“重分配、輕管理”的現象，造成財政支出的一些低效或無效投資。在這種情況下我們必須向管理要潛力，向效益要潛力，通過對財政支出的績效評價，調整和優化財政支出結構和支出行為，提高財政支出效率，做到“少花錢，多辦事”，這對緩解當前財政收支矛盾具有十分重要的意義。
二、 建立健全財政支出績效評價工作的制度框架
財政支出績效評價是財政從“注重投入或過程”管理轉向“注重結果”的管理，是財政編制績效預算的重要前提和基礎，是一項全新的財政管理制度。作為一項財政改革，它既是建立公共財政框架的一部分，同時從其自身的內涵和外延又超出了財政范疇，它不僅是財政資金在支出管理上的延伸和創新，更是政府績效管理的重要組成部分，是一場政府在資金管理觀念上的變革，即政府資金支出不僅要合規，更要追求資金使用的經濟性、效率性、有效性。所以說，單靠財政行政手段來做好財政支出績效評價工作就顯得力度不夠，必須要有法律作依據，制度作保障。從西方發達國家從事績效評價工作的實踐來看，都是有法律制度作保障的。如美國1993年頒布的《政府績效與結果法案》，澳大利亞2000年制定的《目標與產出框架》，加拿大2001年頒布的《加拿大政府績效評價政策和標準》，等等。這些法律制度都規定了政府各部門的財政責任、考核關系及績效評估辦法等。但就我國目前的財政支出績效評價工作而言，還沒有相應的法律制度。為做好這項工作，我們應從自身實際出發，制定有關制度辦法，來指導和規范績效評價工作。如制定《財政支出績效評價辦法》、《財政支出績效評價方法選擇及工作程序》、《財政支出績效評價指標設置及標準選擇》、《財政支出績效評價結果應用》等一系列統一的制度規范，明確財政支出績效評價工作規則、工作程序、組織方式及結果應用，并對相關行為主體的權利和義務進行界定。
三、 加強績效評價的組織領導體系建設。
財政支出績效評價工作是一項涉及面廣、技術性強、費時、費力的工作，絕不是一個部門或極個別人所能勝任的。因此必須發動并充分利用各方面的力量，建立有效的多元合作的組織體系才能確保評價工作的良性運轉。
一是成立政府領導機構。由于績效評價工作涉及到項目單位管理、認識、行為、效果等業績考核的各個方面，它已不單單是財政工作手段或方式的變革，而是貫穿于整個財政工作，其業務的綜合性、復雜性和結果的應用必須要有政府來統一領導。只有這樣，大家才能重視并積極做好績效評價工作。
二是明確財政部門是績效評價的主管部門。財政部門作為政府資金的管理者，也就是評價的主體，具體負責評價政策、制度的制定，組織管理評價工作的實施，對評價工作開展情況進行監督等。
三是建立專門的評價工作機構。財政支出績效評價工作是一項系統性很強的工作，并將成為財政部門的一項重要工作。加強評價機構建設，充實人員力量，提高隊伍素質已是當務之急。
四是積極引進第三方評價機制。為解決評價結果的公正性、權威性問題，財政部門應逐步從具體的評價事務解脫出來，以政策指導、規范管理、加強監督和結果應用等職能作為工作重點，積極引進第三方評價機制。這樣做一方面解決了財政部門人員、技術、專業等能力不足問題，另一方面，采取中介機構的評價方式也保證了評價報告的公正性。
五是加強人大政協對評價工作的監督力度。財政支出績效評價工作要發揮人大政協的監督作用，通過人大政協的聲音來提高績效評價工作力度。
四、研究制定財政支出績效評價指標評價體系
工欲善其事，必先利其器?？冃гu價指標體系是決定財政支出評價效果科學與否的重要“利器”，財政支出評價效果離不開科學設置的評價指標體系的支撐，它是績效評價的核心技術問題。
在財政支出績效評價的實踐中，因公共部門產出的公共性和難以量化等特征，給指標體系的設置帶來了很多困難。在缺乏一套建立在嚴密數據分析基礎上的科學、統一、完整的指標體系的基礎上，造成目前不能從不同層面、不同行業、不同支出性質等方面進行綜合、立體評價等現場發生。為了盡量減少這些障礙，就需加強對設置財政支出績效指標體系工作的研究。此外，從信息化層面來講，績效評價工作要求有完整的公共支出績效評價指標體系和基礎資料數據庫作為績效考評的支持。因此，就需要在長期的實踐中，按照定性和定量相結合、統一性指標與專業性指標相結合的原則,逐步探索建立起一整套績效評價指標體系和績效預算基礎資料數據庫。
五、明確財政支出績效評價的對象和內容
（一） 確定評價對象
從目前來講，財政支出績效評價工作可分為四類：財政支出項目績效評價、單位財政支出績效評價、部門財政支出績效評價、財政支出綜合績效評價。焦作市從2005年以來，主要是對項目作為績效評價的主要試點，基本上遵循了循序漸進的方式，由易到難、由重點到一般逐步展開。由于績效評價工作的特殊性、復雜性，我們在確定評價對象時，目前階段應當以項目評價為主，待經驗成熟或條件具備時，再擴展到對單位、部門甚至某一行業支出的評價。
（二）完善評價內容
理論上來說，財政支出績效評價的內容應當包括以下兩個方面：一是專業考評，即對使用政府公共資金的項目、事業發展計劃的執行情況及完成結果，以及機構使用政府公共資金履行職能、開展工作的效果進行的考評；二是財務考評，主要側重于經濟性和合規性的評價。在專業考評方面，要從立項目標的合理性、項目組織的管理水平、項目的完成程度、項目實施后產生的經濟效益、社會效益、政治效益、環境效益以及可持續發展等方面重點開展。在財務考評方面，應關注資金的落實情況、資金執行是否合規，財務管理制度和工作規范是否健全等。通過以上內容的評價，基本上可以綜合反映出項目資金的使用績效。
六、注重績效評價結果的應用
開展績效評價工作，其目的在于規范和提高財政資金的使用效益，為預算編制和政府管理提供決策依據。這就要求我們重視績效評價工作結果，提高績效評價結果的應用能力。
（一）財政支出績效評價結果要作為財政部門每年安排部門預算的重要依據，為預算編制提供參考。財政項目資金經過績效評價，對效益好的予以表揚，并對下一預算年度的同類項目優先安排；對績效差的項目要進行通報批評，并對下一預算年度同類項目資金予以調減或取消。
（二）評價結果根據工作需要及時報送同級黨委、政府作決策參考。
（三）評價結果經批準后，可通過新聞媒體對外發布，增強財政資金使用透明度，加強社會和輿論監督。