河南焦作：中國(guó)式財(cái)改與美國(guó)進(jìn)步時(shí)代之鑒
上篇：美國(guó)“進(jìn)步時(shí)代”之鑒當(dāng)我們把中國(guó)當(dāng)今現(xiàn)代化過(guò)程中遇到的客觀困境放在全球歷史的視野下，似乎觸類旁通。
一、美國(guó)的腐敗民眾負(fù)面情緒期曾經(jīng)有這樣一個(gè)國(guó)家，它用短短的三十多年時(shí)間從農(nóng)業(yè)國(guó)一躍成為一流的工業(yè)國(guó)；它的經(jīng)濟(jì)奇跡般增長(zhǎng)，被譽(yù)為“擁有這個(gè)世界上迄今為止最龐大的經(jīng)濟(jì)權(quán)力”；它的工業(yè)化程度甚至令老牌工業(yè)強(qiáng)國(guó)黯然失色。然而在光鮮的外衣下，腐敗和民眾負(fù)面情緒卻難以掩蓋它承辦了“世博會(huì)”，卻因?yàn)檎褂[區(qū)與貧民區(qū)顯著的差異而被譏笑徒有其表；它腐敗叢生，政府成了大企業(yè)家的傳聲筒；它內(nèi)部食品安全問(wèn)題嚴(yán)峻，毒牛奶，死老鼠香腸都是餐桌上的常客；農(nóng)民被高昂的鐵路運(yùn)費(fèi)綁架，不得不背井離鄉(xiāng)，涌入城市這又使住房問(wèn)題成了成千上萬(wàn)人的心頭之痛……一系列深刻的社會(huì)問(wèn)題使得所有人都意識(shí)到：這個(gè)國(guó)家已經(jīng)走到了十字路口，每個(gè)公民都是這輛列車上的乘客。這個(gè)國(guó)家，正是19世紀(jì)90年代到20世紀(jì)20年代的美國(guó)。那時(shí)，腐敗橫行。黨魁政治惡性發(fā)展，政府腐敗觸目驚心，民主政治為大財(cái)富集團(tuán)任意踐踏。如著名的威廉瑞德和“塔麥勒會(huì)堂”腐敗案。美國(guó)的司法腐敗和立法腐敗與行政腐敗相比毫不遜色。各州和地方法官的選派、議會(huì)選舉和立法程序都受到了腐敗集團(tuán)的影響和控制。那時(shí)，民眾負(fù)面情緒沸騰。社會(huì)矛盾異常尖銳，貧富差距更為懸殊，財(cái)富日益集中于少數(shù)人之手，廣大社會(huì)成員未能從經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲益，仍舊生活在貧困之中。1893年全國(guó)9%的家庭占有全國(guó)71%的財(cái)富。羅伯特亨特在《貧困》一書(shū)中講道：“很可能，在相當(dāng)繁榮的年代，處于貧困之中的人不下1000萬(wàn)。”據(jù)他推算，1904年全美國(guó)至少有400萬(wàn)人靠救濟(jì)生活。危機(jī)也是轉(zhuǎn)機(jī)。正是在這段時(shí)間內(nèi)，美國(guó)社會(huì)完成了一系列進(jìn)步的改革運(yùn)動(dòng)，從根本上完成了國(guó)家治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，從而開(kāi)啟了美國(guó)的“進(jìn)步時(shí)代”。
二、“進(jìn)步時(shí)代”如何開(kāi)啟
香港中文大學(xué)教授王紹光曾撰文表示，19世紀(jì)90年代到20世紀(jì)20年代,美國(guó)解決腐敗和民眾負(fù)面情緒這些核心矛盾，出路在于進(jìn)行了一系列的制度創(chuàng)新，之中尤為重要的則是現(xiàn)代財(cái)政制度的建設(shè)。
“進(jìn)步時(shí)代”也是美國(guó)現(xiàn)代財(cái)政制度的成型期。在此之前，美國(guó)財(cái)政制度既雜亂又低效，藏污納垢，完全不對(duì)民眾負(fù)責(zé)。就收入而言，那時(shí)的稅種極多，凡是想像得出的名目都可用來(lái)向民眾征稅。但那么多稅種卻無(wú)法使國(guó)家汲取足夠的財(cái)政收入。就支出而言，那時(shí)還沒(méi)有現(xiàn)代意義上的預(yù)算。每一個(gè)政府部門自己爭(zhēng)取資金，自己掌控開(kāi)支。一級(jí)政府并沒(méi)有一份詳盡而統(tǒng)一的預(yù)算。這樣，民眾和議會(huì)都無(wú)法對(duì)政府及其各部門進(jìn)行有效的監(jiān)督，為貪贓枉法留下無(wú)數(shù)機(jī)會(huì)。
在進(jìn)步時(shí)代，美國(guó)從收入和開(kāi)支兩方面對(duì)其財(cái)政制度進(jìn)行了徹底的改造。
在收入方面，最重要的變化是引入了個(gè)人所得稅和公司所得稅。當(dāng)然，引入所得稅曾遭到保守勢(shì)力的頑強(qiáng)抵抗。他們聳人聽(tīng)聞地說(shuō)，所得稅體現(xiàn)的是共產(chǎn)主義和社會(huì)主義的原則。最高法院也宣布這種稅違反美國(guó)憲法。不過(guò)，形勢(shì)比人強(qiáng)。到1913年，50個(gè)州中有42個(gè)州批準(zhǔn)了憲法第16條修正案：“國(guó)會(huì)有權(quán)對(duì)任何來(lái)源的收入規(guī)定和征收所得稅。”
相對(duì)以前雜七雜八的稅種，所得稅有三大優(yōu)勢(shì)。一是簡(jiǎn)單：用一個(gè)稅種替代了一批稅種；二是公平：稅負(fù)是依據(jù)經(jīng)濟(jì)能力分配的；三是高效：這一類稅產(chǎn)生的收入比其他任何稅種都多。這三大優(yōu)勢(shì)有助于緩解美國(guó)當(dāng)時(shí)面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：急劇的社會(huì)變遷引發(fā)尖銳的階級(jí)沖突，而政府缺乏再分配能力應(yīng)付種種危機(jī)。在以后的年代里，所得稅在美國(guó)財(cái)政制度中扮演了“挑大梁”的角色。事實(shí)上，所有發(fā)達(dá)國(guó)家都或遲或早經(jīng)歷了引入所得稅的過(guò)程。現(xiàn)在，所得稅在所有這些國(guó)家都是最重要的稅種。
在支出方面，最重要的變化是引入現(xiàn)代預(yù)算制度。直到20世紀(jì)初，在美國(guó)，所謂預(yù)算不過(guò)是一堆雜亂無(wú)章的事后報(bào)賬單。對(duì)政府某部門的撥款只是一個(gè)總數(shù)，開(kāi)支分類是沒(méi)有的，細(xì)目也是沒(méi)有的，不準(zhǔn)確，更談不上完整。在這種情況下，美國(guó)雖然號(hào)稱民主，民眾實(shí)際上根本無(wú)法對(duì)政府行為進(jìn)行有效監(jiān)督。結(jié)果，腐敗現(xiàn)象屢禁不絕。
人們對(duì)腐敗的厭惡和憤怒成為了改革的動(dòng)力。1905年，一批人設(shè)立了旨在推動(dòng)紐約市預(yù)算改革的“紐約市政研究所”。今天大名鼎鼎的“布魯金斯研究所”便是由它演化而來(lái)的。這些預(yù)算改革者指出，預(yù)算問(wèn)題決不僅僅是個(gè)無(wú)關(guān)緊要的數(shù)字匯總問(wèn)題，而是關(guān)系到民主制度是否名副其實(shí)的大問(wèn)題。沒(méi)有預(yù)算的政府是“看不見(jiàn)的政府”，而“看不見(jiàn)的政府”必然是“不負(fù)責(zé)任的政府”。“不負(fù)責(zé)任的政府”不可能是民主的政府。預(yù)算改革的目的就是要把“看不見(jiàn)的政府”變?yōu)椤翱吹靡?jiàn)的政府”。“看得見(jiàn)”，人民才有可能對(duì)它進(jìn)行監(jiān)督。在這個(gè)意義上，預(yù)算是一種對(duì)政府和政府官員“非暴力的制度控制方法”。
改革派的意思很清楚，與其對(duì)人們的憤怒置若罔聞，聽(tīng)任矛盾激化，不如進(jìn)行預(yù)算改革，緩和階級(jí)沖突。
那么，什么樣的預(yù)算才算是現(xiàn)代意義上的預(yù)算呢？
首先，它是一個(gè)關(guān)于未來(lái)政府支出的計(jì)劃，而不是事后的報(bào)賬。
其次，它是一個(gè)統(tǒng)一的計(jì)劃，包括政府所有部門的開(kāi)支。
第三，它是一個(gè)詳盡的計(jì)劃，要列舉所有項(xiàng)目的開(kāi)支，并對(duì)它們進(jìn)行分類。
第四，對(duì)計(jì)劃中的每項(xiàng)開(kāi)支都要說(shuō)明其理由，以便對(duì)開(kāi)支的輕重緩急加以區(qū)別。
第五，這個(gè)計(jì)劃必須對(duì)政府的行為有約束力：沒(méi)有列支項(xiàng)目不能開(kāi)銷，列支的錢不得挪作他用。
第六，這個(gè)計(jì)劃必須得到權(quán)力機(jī)構(gòu)（議會(huì)）的批準(zhǔn)，并接受其監(jiān)督。
第七，為了便于民眾監(jiān)督，預(yù)算內(nèi)容和預(yù)算過(guò)程必須透明。
當(dāng)時(shí)，美國(guó)反腐敗還有另外一支生力軍，即所謂“耙糞者”，或以揭露黑幕為己任的新聞?dòng)浾摺５A(yù)算改革者的思路與“耙糞者”很不一樣。后者把重點(diǎn)放在反腐敗上，而前者認(rèn)為，防腐敗比反腐敗更重要。在預(yù)算改革者看來(lái)，腐敗不是人品問(wèn)題，而是制度問(wèn)題。只要制度安排上存在大量漏洞，腐敗的出現(xiàn)是必然的，不管花多大力氣反，不管懲罰力度有多大，效果也不會(huì)明顯。因此，要降低腐敗出現(xiàn)的可能性，重點(diǎn)必須放在堵塞制度漏洞上。預(yù)算改革的目的正是為了堵塞制度漏洞。在預(yù)算改革者的敦促下，紐約市在1908年推出了美國(guó)歷史上第一份現(xiàn)代預(yù)算。當(dāng)然這份預(yù)算還很粗糙，只有市政府的四個(gè)主要部門拿出了分類開(kāi)支計(jì)劃。以后幾年，紐約市的預(yù)算日臻完善。到1913年，預(yù)算文件已從1908年的122頁(yè)增加到836頁(yè)。紐約市的經(jīng)驗(yàn)很快引起了美國(guó)其他城市的興趣，它們紛紛索要“市政研究所”編制的“市政會(huì)計(jì)手冊(cè)”，并派人到“市政研究所”舉辦的培訓(xùn)班學(xué)習(xí)。不久，“預(yù)算”這個(gè)詞就像“民主”和“社會(huì)正義”一樣變成美國(guó)的日常用語(yǔ)，任何政治參與者都能朗朗上口。到1919年，全國(guó)已有44個(gè)州通過(guò)了預(yù)算法；到1929年，除阿拉斯加外，所有的州都有了自己的預(yù)算法。初戰(zhàn)告捷后，紐約市政研究所的大將移師美國(guó)首都華盛頓。在他們的努力下，國(guó)會(huì)終于在1921年通過(guò)了“預(yù)算與會(huì)計(jì)法”。至此，美國(guó)的預(yù)算改革可以說(shuō)是大功告成了。
三、“進(jìn)步時(shí)代”之鑒
看似不起眼的預(yù)算改革對(duì)美國(guó)后來(lái)的政治發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響。王紹光表示，一方面，它將各級(jí)政府行為的細(xì)節(jié)第一次展現(xiàn)在陽(yáng)光下，有效地遏制了腐敗的勢(shì)頭，從而改善政府與民眾的關(guān)系，增強(qiáng)了政府正當(dāng)性。另一方面，它加強(qiáng)了政府內(nèi)部的統(tǒng)一集中領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，提高了政府整體運(yùn)作效率，造就一個(gè)更強(qiáng)有力的政府。預(yù)算改革前，美國(guó)各州政府和聯(lián)邦政府都是由議會(huì)主導(dǎo)，威爾遜總統(tǒng)把它稱作“國(guó)會(huì)政府”。預(yù)算改革將權(quán)力轉(zhuǎn)移到行政部門，促使了美國(guó)現(xiàn)代總統(tǒng)制的形成。人們一般認(rèn)為，羅斯福的“新政”挽救了美國(guó)的資本主義。這種看法只對(duì)了一半。如果沒(méi)有預(yù)算改革作鋪墊，即使羅斯福有實(shí)行“新政”的愿望，分散而低效的體制也完全可能讓他的計(jì)劃無(wú)疾而終。在這個(gè)意義上，我們可以說(shuō)，預(yù)算改革對(duì)緩解美國(guó)社會(huì)矛盾功不可沒(méi)。
王紹光表示，美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我們至少有三點(diǎn)啟示：
第一，公共財(cái)政制度是國(guó)家政治體制最重要的組成部分，其重要性不下于選舉制度、政黨政治、議會(huì)制度和輿論監(jiān)督制度。
第二，從收入和支出兩方面改造公共財(cái)政是遏制腐敗、加大政府透明性、調(diào)節(jié)收入分配、緩解社會(huì)矛盾、增強(qiáng)國(guó)家能力的制度條件。 第三，改造公共財(cái)政是政治改革的最佳切入口。不改造公共財(cái)政，無(wú)論是基層民主，還是更大范圍的民主，都難以發(fā)揮實(shí)效。改造公共財(cái)政的過(guò)程實(shí)際上也是政治改革的過(guò)程。但財(cái)政改革是低調(diào)的，不會(huì)過(guò)分提高人們的期望值；它是具體的，比抽象談?wù)摗罢蚊裰鳌备菀撞僮鳎凰莿?wù)實(shí)的，可以在不太長(zhǎng)的時(shí)間里產(chǎn)生看得見(jiàn)的變化。
中篇：中式“進(jìn)步時(shí)代”初探從美國(guó)“進(jìn)步時(shí)代”時(shí)期的事實(shí)看，腐敗與民眾負(fù)面情緒的產(chǎn)生在某種程度上與是不是采取民主或威權(quán)的統(tǒng)治方式關(guān)聯(lián)性不大。或者說(shuō)，即使采取了選票式民主，腐敗與民眾負(fù)面情緒依然會(huì)爆發(fā)。而財(cái)政改革，則是破解核心矛盾、推動(dòng)進(jìn)步時(shí)代的一劑“解藥”。中國(guó)焦作的財(cái)政改革，與美國(guó)“進(jìn)步時(shí)代”顯然有著異曲同工之效。不過(guò)，焦作市財(cái)政局長(zhǎng)申相臣表示，他們當(dāng)時(shí)搞財(cái)政改革，是被焦作現(xiàn)實(shí)難題“倒逼”的，是一種責(zé)任的使然，一種智慧的“動(dòng)作”，是為了解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題而改革，不是為了改革而改革，不是為了出名、出風(fēng)頭，當(dāng)時(shí)更沒(méi)有想到過(guò)美國(guó)的進(jìn)步時(shí)代。如今，我們把焦作財(cái)政改革與美國(guó)曾經(jīng)的進(jìn)步時(shí)代相連，并結(jié)合“破解中國(guó)核心矛盾”、“探解中國(guó)進(jìn)步時(shí)代”這兩個(gè)主題，又會(huì)得出怎樣的判斷呢？
一、焦作財(cái)改帶給中國(guó)的“具象價(jià)值” 提起安徽小崗村，我們想到的“具象價(jià)值”是大包干，這種價(jià)值當(dāng)然是對(duì)整個(gè)中國(guó)層面而言的。研究焦作財(cái)改，其“具象價(jià)值”又是什么呢？記者在焦作長(zhǎng)達(dá)4個(gè)多月的實(shí)地采訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，焦作財(cái)改的具體創(chuàng)新措施非常多，起碼有幾十上百項(xiàng)，持續(xù)時(shí)間也非常長(zhǎng)，至今已有12年，并且形成了一個(gè)體系，歸納起來(lái)，主要有7大項(xiàng)“中國(guó)具象價(jià)值”。 1、政府會(huì)計(jì)改革。改革之初的叫法是政府會(huì)計(jì)委派制，即取消了政府各單位原先的會(huì)計(jì)，由政府直接委派，對(duì)政府負(fù)責(zé)，由財(cái)政直接管理，而不是再隸屬于由原單位。這其實(shí)把財(cái)務(wù)控制權(quán)由部門收歸了政府，政府也終于可以真正地?fù)碛辛苏?cái)務(wù)控制權(quán)。 2、復(fù)式預(yù)算。焦作現(xiàn)在已經(jīng)形成了包括政府公共預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算、政府債務(wù)預(yù)算、政府采購(gòu)預(yù)算、政府基金預(yù)算、政府投融資預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、政府非稅收入預(yù)算、社會(huì)性別反應(yīng)預(yù)算等在內(nèi)的復(fù)式預(yù)算體系。這終于讓地方政府第一次有了一本涵蓋所有政府收支活動(dòng)的明細(xì)賬。 3、預(yù)算公開(kāi)。焦作已經(jīng)是中國(guó)最早的財(cái)政透明度最高的地方政府，把預(yù)算能公開(kāi)的都即時(shí)公開(kāi)了。從學(xué)理上的價(jià)值是，焦作是中國(guó)第一個(gè)“看得見(jiàn)”的地市級(jí)政府，由此也可以成為第一個(gè)“不能不負(fù)責(zé)任”的地市級(jí)政府。最大的現(xiàn)實(shí)價(jià)值則是，中央最頭疼的吏治問(wèn)題可以很好地解決了，中央不可能直接管好每一個(gè)官員，但財(cái)政公開(kāi)則可以有效地預(yù)防官員的政府性資金腐敗。 4、參與式預(yù)算。焦作在中國(guó)政府預(yù)算運(yùn)行的鏈條中，增加了幾大環(huán)節(jié)，分別為信息公開(kāi)、社會(huì)聽(tīng)證（百姓聽(tīng)證）、專家論證、人大初審，這等于將以往的“政府內(nèi)部分錢”變?yōu)椤肮卜皱X”，或者說(shuō)，形成了預(yù)算民主和財(cái)政民主的雛形。但同時(shí)，這一環(huán)節(jié)中，黨和政府的財(cái)政決策權(quán)并沒(méi)有被弱化，反而得以強(qiáng)化。“民主”也有，“集中”也有，“依法”也有，總體上依然是集中下的民主與法制。這種模式具備相當(dāng)獨(dú)特的中國(guó)價(jià)值。 5、非稅權(quán)一統(tǒng)。焦作很早就將部門的非稅權(quán)收回了政府，由財(cái)政集中管理。這應(yīng)該是中國(guó)地市級(jí)政府首次完成了非稅權(quán)的統(tǒng)一（稅權(quán)歸屬中央政府，地方政府只擁有非稅權(quán)）。這種財(cái)權(quán)的集中，無(wú)疑為地方政府集權(quán)治理模式提供了相匹配的物質(zhì)基礎(chǔ)。 6、財(cái)政管理權(quán)分權(quán)制衡。焦作財(cái)政實(shí)施了“預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、財(cái)政監(jiān)督、績(jī)效評(píng)價(jià)”四權(quán)分離制衡的改革，并將局機(jī)關(guān)原有人員打破科室限制，分別劃入四權(quán)所代表的各自委員會(huì)。其中的兩大革命性價(jià)值已經(jīng)在上文《防腐解藥》中體現(xiàn)，預(yù)算編制權(quán)改變了以往內(nèi)部分錢的方式，可以真正實(shí)現(xiàn)集中且按需配置財(cái)政資源，而財(cái)政監(jiān)督權(quán)則讓形式上的財(cái)政監(jiān)督變?yōu)榱藢?shí)質(zhì)性的財(cái)政監(jiān)督，也從制度上杜絕了財(cái)政腐敗。至于績(jī)效評(píng)價(jià)權(quán)的改革效果，目前還沒(méi)有充分顯現(xiàn)出來(lái)，如深入推進(jìn)下去，則會(huì)讓政府花錢有了“成本收益意識(shí)”，從而提高政府績(jī)效與“產(chǎn)出率”。總體而言，這種財(cái)政管理權(quán)的分權(quán)制衡，只是執(zhí)行權(quán)的分權(quán)制衡，而不是黨和政府的決策權(quán)的分權(quán)制衡，并沒(méi)有影響到黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，反而強(qiáng)化了黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)力，比如，政府集中財(cái)力辦大事從空號(hào)變成了現(xiàn)實(shí)。 7、監(jiān)督前移。一般來(lái)講，監(jiān)督往往處于“事后”，是一種“馬后炮”，到“覆水難收”時(shí)唯一的辦法是處理人，而損失的資金卻難以收回。10多年來(lái)，焦作的財(cái)政監(jiān)督特別是對(duì)政府資金的監(jiān)督通過(guò)多種方式盡可能地遷移到事前、事中，對(duì)防止資金方面的腐敗更具實(shí)質(zhì)性意義和作用。在資金支付環(huán)節(jié)，設(shè)立了不隸屬系統(tǒng)部門和分管領(lǐng)導(dǎo)的“資金監(jiān)督崗”，起著“一夫當(dāng)關(guān)、萬(wàn)夫莫開(kāi)”的作用，任何資金不經(jīng)監(jiān)督崗在審批表上簽字、本票上蓋章難以出去；在資金報(bào)銷環(huán)節(jié)，各會(huì)計(jì)站把著關(guān)，不合規(guī)不報(bào)銷；在物品采購(gòu)環(huán)節(jié)，公共資源交易中心公開(kāi)采購(gòu)；在工程款支付環(huán)節(jié)，必須先評(píng)審后支付。環(huán)環(huán)相扣的事前、事中監(jiān)督模式使截留、挪用、侵吞政府資金的行為難以得逞，“江西鄱陽(yáng)億元資金卷逃國(guó)外”的悲劇、鬧劇在“焦作監(jiān)督模式”面前難以發(fā)生。以上7大創(chuàng)舉和進(jìn)步，都有中國(guó)性價(jià)值。有的，中央現(xiàn)在已經(jīng)在推進(jìn)，比如預(yù)算公開(kāi)；有的，方向已經(jīng)明確，比如分權(quán)改革試驗(yàn)；有的，則還在研究中，比如政府會(huì)計(jì)改革。
二、焦作財(cái)改帶給中國(guó)的“抽象價(jià)值” 從具象價(jià)值走出來(lái)，焦作財(cái)改進(jìn)步帶給中國(guó)頂層設(shè)計(jì)的“抽象價(jià)值”又是什么呢？最有價(jià)值的可以中國(guó)化的“靈魂”又是什么呢？一位不愿具名的實(shí)務(wù)界學(xué)者稱，中國(guó)的問(wèn)題籠統(tǒng)來(lái)分，無(wú)非是官的問(wèn)題，和民的問(wèn)題，前者現(xiàn)在表現(xiàn)為腐敗，后者現(xiàn)在表現(xiàn)為民眾負(fù)面情緒。解決了這兩類問(wèn)題，中國(guó)的進(jìn)步時(shí)代也隨之到來(lái)。其言外之意，焦作財(cái)改帶給中國(guó)的“抽象價(jià)值”，必須實(shí)踐化，而不是停在理論的空中樓閣里。如此，焦作財(cái)改帶給中國(guó)的“抽象價(jià)值”只有兩點(diǎn)，他表示，“這兩點(diǎn)能進(jìn)入頂層設(shè)計(jì)，足矣！” 其一，“透明”+“執(zhí)行權(quán)的整合與制衡”。這一點(diǎn)是解決吏治公共資金使用權(quán)腐敗問(wèn)題的關(guān)鍵。一位實(shí)務(wù)界學(xué)者稱，“財(cái)政對(duì)于你剛才提到的官員腐敗問(wèn)題財(cái)政是怎么制約？咱先反著來(lái)看一下，官員做的很多事情根本不需要通過(guò)財(cái)政做。如果一個(gè)官員想做一些不為人知的事情，根本不需要財(cái)政，需要通過(guò)財(cái)政做的都是很笨的官員，智商肯定不是很高的官員會(huì)通過(guò)財(cái)政小打小鬧來(lái)做。從這個(gè)思路來(lái)考慮，在我們這樣的國(guó)度里，四五千年的文明史，封建帝國(guó)到現(xiàn)在，官員有很多事情現(xiàn)在都需要來(lái)防范，目前預(yù)防官員腐敗最需要做的是，把官員掌握的公共權(quán)力作為預(yù)防腐敗的最好的切入點(diǎn)。官員所掌握的公共權(quán)力也很多，這些方面的公權(quán)力太多，怎樣進(jìn)行防治？現(xiàn)在最容易管的，并且人們最能清楚看到的就是，先管好財(cái)政資金這塊。” 這么多的公共權(quán)力里，最容易先管好的是公共資金。“我說(shuō)一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，你讓官員現(xiàn)在公布他的財(cái)產(chǎn)，他會(huì)公布嗎？很多人做不到這點(diǎn)，這個(gè)事情并不是說(shuō)沒(méi)有提，中間提了很多年，但沒(méi)有做到。包括很多的公權(quán)力，土地批租這些東西都是比財(cái)政資金之外大得多的東西，這些要公開(kāi)透明，現(xiàn)階段還做不到。但真正在這么多公共權(quán)力里，公共資金是最容易管好，也是最容易出成效，并且它是一個(gè)更容易漸進(jìn)的過(guò)程。如果我們把公共資金管好了，下一步官員的財(cái)產(chǎn)能給大家公開(kāi)嗎？批租權(quán)能公開(kāi)透明嗎？慢慢地，公共權(quán)力就會(huì)透明起來(lái)，這需要逐漸推進(jìn)的。” 中國(guó)作為一個(gè)有著中央集權(quán)傳統(tǒng)的國(guó)家，與進(jìn)步時(shí)代的美國(guó)是不一樣的。“我們中央政府操心的事、很核心的問(wèn)題在吏治，而西方國(guó)家吏治并不是它的核心。具體到財(cái)政，我們可以通過(guò)財(cái)政來(lái)約束吏治。中央想效仿新加坡這種官員公布財(cái)產(chǎn)的制度，一時(shí)半會(huì)兒是不行的，但現(xiàn)在從財(cái)政上有突破，先把公共資金公布出來(lái)，后面再說(shuō)其他的。所以這是第一個(gè)臺(tái)階，得先邁上去。” 一旦這個(gè)臺(tái)階買過(guò)去了，公共權(quán)力最終全部透明了，腐敗就可以得到根本性的預(yù)防，中央最操心的吏治腐敗問(wèn)題也有了根本解決之道。此外，在公共權(quán)力執(zhí)行過(guò)程中，還可以采取焦作財(cái)政探索的“執(zhí)行權(quán)的整合與制衡”。焦作財(cái)政管理權(quán)四權(quán)分權(quán)制衡，其名稱上傳遞出的主內(nèi)涵是分權(quán)制衡，但實(shí)質(zhì)上不僅如此。這位實(shí)務(wù)界學(xué)者表示，首先是具體執(zhí)行權(quán)的整合集中，然后才是分權(quán)制衡。比如，預(yù)算編制權(quán)，是把財(cái)政內(nèi)部分散在各個(gè)科室和各個(gè)副局長(zhǎng)的編制權(quán)整合集中到預(yù)算編制委員會(huì)，也把各個(gè)部門一把手實(shí)際上擁有的編制權(quán)整合集中到預(yù)算編制委員會(huì)，還把分管市領(lǐng)導(dǎo)們實(shí)際上擁有的編制權(quán)整合集中到預(yù)算編制委員會(huì)，這就是具體編制權(quán)的整合集中。整合集中同時(shí)，還有分權(quán)制衡。“不是讓權(quán)力完全集中，但對(duì)每一個(gè)權(quán)力還有相應(yīng)的制衡，對(duì)每個(gè)權(quán)力要分解。編制權(quán)很集中，把過(guò)去的權(quán)力集中在一起，難道你不害怕這個(gè)權(quán)力發(fā)生更大的腐敗隱患嗎？在這里面要有制衡，焦作從各個(gè)環(huán)節(jié)，第一是公開(kāi)透明，是社會(huì)進(jìn)行監(jiān)督，第二是環(huán)節(jié)監(jiān)督，社會(huì)聽(tīng)證，專家論證，編預(yù)算的時(shí)候大家都來(lái)參加。大家都唇槍舌劍，這就是實(shí)打?qū)嵉臓?zhēng)。” 這種執(zhí)行權(quán)的整合與制衡，不僅制約了財(cái)政官員的腐敗，也制約了所有官員的腐敗。這位實(shí)務(wù)界學(xué)者特意強(qiáng)調(diào)道，這只是執(zhí)行權(quán)的“整合與制衡”，并沒(méi)有涉及到?jīng)Q策權(quán)，沒(méi)有影響到威權(quán)體制。“這種透明和權(quán)力制衡，既是財(cái)改問(wèn)題，又是政改問(wèn)題，但改來(lái)改去不傷筋動(dòng)骨。” 如果官的問(wèn)題解決了，那么民的問(wèn)題呢？其二，橘式結(jié)構(gòu)下的民主。這是焦作財(cái)改帶給中國(guó)的另一大“抽象價(jià)值”，上述那位實(shí)務(wù)界學(xué)者稱，這一“抽象價(jià)值”，可以解決中國(guó)的民的問(wèn)題，比如民生與今后的民權(quán)。橘式集權(quán)下的民主，需要厘清三個(gè)要素。第一，中國(guó)是一個(gè)“橘子”。他說(shuō)，我們一定要清楚中國(guó)這種政治體制、歷史傳統(tǒng)。“中國(guó)的體制類似于一個(gè)橘子。美國(guó)的體制類次一個(gè)魔方。美國(guó)這種體制是聯(lián)邦制的國(guó)家，五十個(gè)州，每個(gè)州都有法律，它的整體結(jié)構(gòu)是無(wú)論哪個(gè)州是什么顏色，可以隨便調(diào)，每個(gè)模塊不管怎么調(diào)，魔方還是是一體的。中國(guó)不行，中國(guó)是個(gè)橘子。” 因?yàn)椋爸袊?guó)是整體一個(gè)橘皮里的很多瓣，大一統(tǒng)。大一統(tǒng)情況下才有各個(gè)分瓣，所以中國(guó)最重要的是在大一統(tǒng)的囊括下的瓣，在這樣的體制下它最健壯最健全。這個(gè)橘子怎么長(zhǎng)大，里邊很多瓣各自競(jìng)相發(fā)展慢慢長(zhǎng)大之后實(shí)力就出來(lái)了。如果你要把橘皮剝開(kāi)，哪一瓣都不好受。事實(shí)上，中國(guó)這三十年來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展正是得益于這種橘式結(jié)構(gòu)。” 美國(guó)的體制重公民，其文化為基督教，中國(guó)則重家庭，其文化為傳統(tǒng)的儒教。“民主土壤和大一統(tǒng)土壤各有各的土壤結(jié)構(gòu)。所以美國(guó)是一個(gè)民主土壤結(jié)構(gòu)的魔方，中國(guó)是一個(gè)大一統(tǒng)土壤結(jié)構(gòu)的橘子。” 他再三強(qiáng)調(diào)，中國(guó)是橘式模式。“中國(guó)歷代統(tǒng)治階層都知道，中國(guó)歷史上始終是中央集權(quán)的國(guó)家，永遠(yuǎn)是這種結(jié)構(gòu)，一旦不這樣，它不會(huì)像美國(guó)聯(lián)邦一樣走上良性運(yùn)行的軌道。橘式大一統(tǒng)毋庸置疑，沒(méi)有必要去挑戰(zhàn)，這個(gè)紅線不要觸動(dòng)。中國(guó)歷史上強(qiáng)大的時(shí)代都是中央集權(quán)的時(shí)代。” 第二個(gè)要素則是，單純的民主至上不適合中國(guó)這個(gè)“橘子”。他舉例到，“從近當(dāng)代來(lái)看，民國(guó)時(shí)代是近代思想最繁榮的時(shí)代，民主形式上很盛行，但是是國(guó)力特脆弱的時(shí)代。從遠(yuǎn)期的歷史看，我們的戰(zhàn)國(guó)和春秋時(shí)代也是百花齊放很繁盛的時(shí)代，但也是國(guó)力脆弱四分五裂的時(shí)代。” 第三，在切合上述兩個(gè)要素下，焦作探索出了橘式結(jié)構(gòu)下的民主。不止一位焦作財(cái)政官員向記者提到，上面的領(lǐng)導(dǎo)聽(tīng)說(shuō)焦作已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了財(cái)政公開(kāi)透明、百姓參與式預(yù)算和財(cái)政四權(quán)分離，都很詫異。他們應(yīng)該詫異焦作很早干成了這些創(chuàng)舉性的事。他們的另一種更大的詫異是：焦作這種財(cái)改民主試驗(yàn)，會(huì)不會(huì)帶來(lái)西方選票式民主，進(jìn)而危害到現(xiàn)行的體制？實(shí)踐給出的答案是：不會(huì)！相反，焦作探索甚至創(chuàng)造出了“橘式結(jié)構(gòu)下的民主”。上述那位實(shí)務(wù)界學(xué)者稱，以焦作參與式預(yù)算運(yùn)行鏈條看，“首先從財(cái)政的層面，財(cái)政只是政府的一個(gè)部門，財(cái)政下面先做了一些民主的做法，1、信息公開(kāi)，財(cái)政把下一年度財(cái)力測(cè)算情況向社會(huì)公開(kāi)，這里引入了民主，2、部門申報(bào)，3、財(cái)政匯總，4、專家論證，這里再次引入了民主，5、社會(huì)聽(tīng)證，這里又一次引入了民主，6、財(cái)政編制，7、政府審議，政府常委會(huì)審議預(yù)算，這里的集權(quán)沒(méi)有改變，8、市委決策，市委常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)決策定預(yù)算，這里的集中決策權(quán)同樣沒(méi)有改變，9、人大初審，焦作首次將人大的作用創(chuàng)新化，這里引入了法制，10、審計(jì)監(jiān)督，這里引入了專業(yè)監(jiān)督，11、人大批復(fù)，人大批復(fù)將各部門預(yù)算草案，12、預(yù)算公開(kāi)，這里又一次引入了民主。” 這12個(gè)流程，“無(wú)縫連接一條線過(guò)去，誰(shuí)也不影響，這個(gè)體系也很完善，既有集中，又有民主，還有依法，全部都通過(guò)。所以這個(gè)體系很完美的曲線。” 而最關(guān)鍵的是，預(yù)算的決策權(quán)仍然在市委市政府，“財(cái)政改革從形式上看似約束了政府權(quán)力，實(shí)質(zhì)上從另外一個(gè)角度來(lái)看，權(quán)力是更加加強(qiáng)了”，讓黨和政府的集中決策權(quán)更加強(qiáng)有力，也更加科學(xué)。 “加強(qiáng)黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國(guó)、人民民主”這一制度模式也真正落了地。焦作，就這樣為我們探索出了中國(guó)式“進(jìn)步時(shí)代”的雛形。
下篇：“財(cái)改進(jìn)步試驗(yàn)”之命運(yùn)
當(dāng)我們完成上述的研究梳理后，財(cái)改進(jìn)步帶來(lái)的理性成果令人欣喜。不過(guò)，一個(gè)現(xiàn)實(shí)性的問(wèn)題自然而然地浮出：焦作這一財(cái)改進(jìn)步試驗(yàn)今后的命運(yùn)會(huì)如何？在整組研究報(bào)告的最后這一部分，特予以簡(jiǎn)要總結(jié)。
一、財(cái)政改革的焦作反應(yīng)多位熟悉研究焦作財(cái)改的人士稱，財(cái)政改革的焦作反應(yīng)，可以從焦作不同人群的反應(yīng)來(lái)界定，這樣最直接。 1、主政者。河南科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長(zhǎng)褚曉飛認(rèn)為，市領(lǐng)導(dǎo)的層面一把手受益了，財(cái)權(quán)大了，主管財(cái)政的市領(lǐng)導(dǎo)財(cái)權(quán)也大了，他受益了。同時(shí)，焦作財(cái)政改革也為焦作的一把手帶來(lái)了政績(jī)。決定他們升遷的主導(dǎo)者在省級(jí)層面，焦作財(cái)政改革的利益受損者影響不到省領(lǐng)導(dǎo)，所以，焦作財(cái)政改革12年間，焦作當(dāng)?shù)氐闹髡叽蠖极@得了晉升。但主政者支持財(cái)政改革同時(shí)，也有顧慮。焦作市審計(jì)局副局長(zhǎng)范景致稱，主政者會(huì)要求把握好財(cái)政改革的適度性問(wèn)題，這是必須予以重視的問(wèn)題，比如財(cái)政改革不能影響到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，如果把官員的花錢權(quán)控制得太死，不愿意往上跑項(xiàng)目和資金怎么辦？ 2、輔政者。焦作副市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和各部門的一把手被劃分為輔政者。褚曉飛最擔(dān)心的是，輔政者的利益受損了，財(cái)權(quán)被限制了，這些輔政者們會(huì)不會(huì)“消極怠工”。如果他們因此不干事了，那就會(huì)給焦作老百姓帶來(lái)巨大的損失，因?yàn)榻棺鞯氖轮饕克麄兏桑麄兪顷P(guān)鍵的干事操作層。不過(guò)，褚曉飛又分析道，影響可能并沒(méi)有設(shè)想中的大，她以自己掛職副局長(zhǎng)的經(jīng)歷看，“我掛職后才體會(huì)到官員對(duì)進(jìn)步是何等的強(qiáng)烈，好像只有升官才是唯一主要的目的”，為了晉升，他們也會(huì)干事干出政績(jī)來(lái)。
“整個(gè)改革就是要把一部分不想干事的人貪污受賄的人的非法利益擠出來(lái)，如果還說(shuō)他的利益也受損了那該怎么辦，那你的改革就沒(méi)得可改了。”褚曉飛感慨道。范景致則把輔政者具體分為三類，第一種是干事情的，純干事情的；第二種是有條件干事情的，既干事，也想為自己撈點(diǎn)好處；第三種完全為自己的私利。第一種應(yīng)該鼓勵(lì)，第三種應(yīng)該徹底打擊，搞不搞財(cái)政改革都要打擊，第二類則是一個(gè)客觀性難題，既要鼓勵(lì)其干事，又要限制他。申相臣則解釋道，焦作財(cái)政改革采取了外圓內(nèi)方的策略，如果你是干事要花錢，比如往上跑項(xiàng)目，“在焦作用焦作的規(guī)矩，在外面用外面的規(guī)矩”，財(cái)政在預(yù)算是有制度考慮的，這一塊的錢已經(jīng)給予了保障。焦作市物資局局長(zhǎng)陳成順就是輔政者之一。他說(shuō)：“沒(méi)改革之前，你想咋簽咋簽，你想咋弄就咋弄。以前可能會(huì)到打個(gè)報(bào)告，找主管市長(zhǎng)一批，錢就出來(lái)了，現(xiàn)在他就不再給你批了。”這樣，輔政者群體有人可能對(duì)財(cái)政改革“口頭上肯定，實(shí)際行動(dòng)上否定”。“最起碼我不去給你貼金，不去給你插花，或者不讓你結(jié)果，或者不給你澆水施肥，讓你結(jié)個(gè)小果”。但陳成順說(shuō)，財(cái)政改革確是保護(hù)了干部，從這個(gè)意義上講，輔政者也是客觀收益者。 3、監(jiān)督者。
比如人大、紀(jì)委、審計(jì)等部門的官員。焦作市審計(jì)局副局長(zhǎng)范景致說(shuō)，我們當(dāng)然是受益者了，我們一直都非常歡迎財(cái)政改革，財(cái)政改革堵住了大量的財(cái)經(jīng)違紀(jì)違法問(wèn)題，劉家義審計(jì)長(zhǎng)提出的“打造國(guó)民經(jīng)濟(jì)免疫系統(tǒng)”也就好實(shí)現(xiàn)了。 4、公務(wù)員階層，包括各局的副局長(zhǎng)們。多位焦作的普通公務(wù)員都表示，他們擁護(hù)財(cái)政改革，因?yàn)樵榷际菃挝坏囊话咽止苠X，怎么花的大家都不知道，現(xiàn)在一把手不能亂花錢了，大家感到很公平。而副局長(zhǎng)也支持，過(guò)去局長(zhǎng)一個(gè)人花錢，副手都不知道，現(xiàn)在要在班子會(huì)上討論，副局長(zhǎng)也是客觀收益者。 5、焦作老百姓，包括企業(yè)界人士。記者走訪了其中的幾位人士，他們說(shuō)，官員亂花的錢少了，用在老百姓的身上相應(yīng)就多了，“我們肯定愿意”。其中一位不愿具名的自來(lái)水公司員工，談到對(duì)焦作財(cái)政官員的印象時(shí)，說(shuō)：“現(xiàn)在沒(méi)有老百姓罵的官就是好官了，我還沒(méi)有聽(tīng)誰(shuí)罵過(guò)焦作財(cái)政局的人！” 焦作科迪新材料公司的一位老總說(shuō)，他們打心眼里支持財(cái)政改革，特別是非稅這一塊的改革，部門不再來(lái)亂收費(fèi)了。不過(guò)，焦作的老百姓可能整體上也有損失。褚曉飛分析稱，“現(xiàn)在問(wèn)題在于在輔政者利益受損的過(guò)程中，他們的工作積極性有沒(méi)有受損，如果他的工作積極性受損了那老百姓就受損了，如果他們的工作積極性沒(méi)有受損的話老百姓肯定是獲利的。它取決于官員沒(méi)錢還干不干事，把官員沒(méi)有錢不干事的這個(gè)比例確定下來(lái)，就能分析出來(lái)正的效應(yīng)和負(fù)的效應(yīng)哪個(gè)大。官員不干事的比例比干事比例還大的話，不干事帶來(lái)的這一部分肯定是從老百姓頭上減下去的。那我的分析呢，他不會(huì)因?yàn)檫@個(gè)受太大的損失，因?yàn)槊總€(gè)人他主要考慮的就是個(gè)人升遷，他個(gè)人的升遷主要還是跟工作績(jī)效是掛鉤的。” 6、財(cái)政改革操作者，比如最具代表的是焦作財(cái)政局長(zhǎng)申相臣。褚曉飛對(duì)此格外悲觀。她認(rèn)為，申相臣很可能是焦作財(cái)政改革成本的具體承擔(dān)者，并且，現(xiàn)在跡象已經(jīng)有所預(yù)示，就是在之前一次關(guān)于申相臣升遷的組織考核中，申相臣遭受到了“選票報(bào)復(fù)”，得以落選。為什么呢？褚曉飛說(shuō)：“申局長(zhǎng)遇到了這樣的困惑，因?yàn)樗愀母镉|及到了一些人的利益，而這部分人恰恰是具有投票權(quán)的人。如果他真的犧牲的話，后面的人是還敢不敢再做（改革）下去？現(xiàn)在能救他的只有財(cái)政系統(tǒng)和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)了。” 筆者不由地問(wèn)：“2011年9月中央領(lǐng)導(dǎo)不是對(duì)焦作財(cái)政改革予以親筆批示高度肯定了嗎？”褚曉飛馬上說(shuō)：“這很難影響到他周圍人的選票！” 焦作市委黨校副書(shū)記楊家卿則表示，官場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)是，你工作干得好不好，就看你有沒(méi)有被提拔；但能不能被提拔，卻不完全由你的工作業(yè)績(jī)決定。但申相臣則對(duì)筆者表示，焦作12年財(cái)政改革，自己沒(méi)有被犧牲掉就算成功了。
二、焦作財(cái)改的系統(tǒng)反應(yīng)
如果將全國(guó)市縣一級(jí)財(cái)政系統(tǒng)對(duì)焦作財(cái)改的反應(yīng)，與省級(jí)及省以上財(cái)政部門的反應(yīng)作對(duì)比，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)鮮明的景象：焦作財(cái)政改革是一個(gè)包括流程、操作程序、制度、計(jì)算機(jī)程序在內(nèi)的完整體系，具有較強(qiáng)的“復(fù)制”意義，市縣財(cái)政系統(tǒng)對(duì)焦作財(cái)政熱烈呼應(yīng)，不斷來(lái)焦作學(xué)習(xí)取經(jīng)，儼然把焦作當(dāng)成了革命年代的中國(guó)“延安”；同時(shí)，上級(jí)財(cái)政部門卻鮮有聲音傳出。用焦作財(cái)政局副局長(zhǎng)張繼東所寫(xiě)的一篇文章的話說(shuō)，就是“焦作財(cái)政改革是孤獨(dú)的”。而焦作市一位不愿具名的縣處級(jí)官員則稱，上級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)焦作財(cái)政有點(diǎn)“敬而遠(yuǎn)之”的味道，或許，焦作財(cái)政改革對(duì)上級(jí)財(cái)政部門形成了一種“倒逼”：你看，焦作都搞成了，上面怎么還沒(méi)有動(dòng)啊？！褚曉飛則認(rèn)為，全國(guó)各地財(cái)政部門來(lái)看的多，但真想學(xué)的，很少。“他們更多是關(guān)注如何讓財(cái)政部門利益最大化的東西，但一旦涉及到革自己命的事情，比如財(cái)政管理權(quán)分權(quán)制衡，大家肯定不愿意干。” 至于上級(jí)財(cái)政部門，褚曉飛表示，財(cái)政廳和財(cái)政部對(duì)焦作是認(rèn)可支持的。“河南省財(cái)政廳我接觸的許多廳長(zhǎng)和處長(zhǎng)，他們對(duì)焦作的認(rèn)可度是非常高的。有一年河南省財(cái)政廳各個(gè)處下發(fā)的22個(gè)年終先進(jìn)獎(jiǎng)，焦作就拿了16個(gè)。” 申相臣也表示，上級(jí)財(cái)政部對(duì)焦作財(cái)政非常關(guān)照，知道很多地方財(cái)政會(huì)到焦作進(jìn)行工作交流，上級(jí)財(cái)政部門特意給了焦作一塊經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，要不然，這一大塊支出焦作財(cái)政局真不好解決，因?yàn)樨?cái)政改革也把自己的“灰色財(cái)權(quán)”革掉了。此外，申相臣對(duì)筆者坦誠(chéng)道，自己擔(dān)心焦作改革“給上級(jí)部門帶來(lái)麻煩，所以我多次在公共場(chǎng)合表明：焦作財(cái)政改革是與焦作這個(gè)小地方的實(shí)際情況相結(jié)合的，焦作能改革，有著一系列的焦作獨(dú)特因素，其他地方和上級(jí)部門就不一定適合了”。的確，上級(jí)財(cái)政部門也有很多難言的無(wú)奈。
三、焦作財(cái)改的頂層反應(yīng)上級(jí)財(cái)政部門對(duì)焦作財(cái)改的很多難言的無(wú)奈，取決于焦作財(cái)改的頂層反應(yīng)。一個(gè)有些矛盾的現(xiàn)象是：如果從全國(guó)的角度去看，焦作財(cái)政改革用消極的話來(lái)說(shuō)，是一個(gè)改革異類，用積極的話來(lái)說(shuō)，是一個(gè)改革奇跡，至今存活了了12年。這個(gè)現(xiàn)象進(jìn)一步分析則是，不時(shí)有中央領(lǐng)導(dǎo)對(duì)焦作財(cái)政改革親筆批示，高度肯定，甚至要求推廣；同時(shí)，焦作經(jīng)驗(yàn)又并沒(méi)有被推開(kāi)。為什么呢？申相臣回答道，焦作被上級(jí)部門領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注，有幾個(gè)關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)：第一個(gè)時(shí)點(diǎn)是2002年到2003年。當(dāng)時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度是不肯定、不否定，只讓先行先試，繼續(xù)往前走。第二個(gè)時(shí)點(diǎn)是2008年在全國(guó)財(cái)政管理科學(xué)化精細(xì)化會(huì)議上，他作為唯一一個(gè)地市級(jí)局長(zhǎng)發(fā)言，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)焦作改革的方向是對(duì)的，但是十年內(nèi)在中國(guó)是推廣不開(kāi)的。褚曉飛則表示，上級(jí)財(cái)政部門不是不想推焦作的財(cái)政改革，但是“我覺(jué)得他們感覺(jué)推行不下去”。 “我給你說(shuō)河南省財(cái)政廳推了焦作幾件事都沒(méi)有推下去，會(huì)計(jì)委派知道吧，沒(méi)有推下去。政府債務(wù)這塊，要求全省都要做債務(wù)預(yù)算，沒(méi)推下去，不了了之。財(cái)政廳也很無(wú)奈，它根本推不下去。” 褚曉飛感慨說(shuō)，“曾經(jīng)不止一個(gè)人跟我講，在中國(guó)目前的體制下，焦作財(cái)政改革，它沖擊的是它的平級(jí)部門的相關(guān)利益。如果財(cái)政部也這樣改革，它沖擊的是其他部委的利益。好多部委比財(cái)政部強(qiáng)勢(shì)多了，你財(cái)政部怎么推？他根本就推不下去”。褚曉飛認(rèn)為，財(cái)政改革決不是財(cái)政系統(tǒng)本身就可以改革的。財(cái)政改革的推動(dòng)者和領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該是中央，而決不是財(cái)政。范景致認(rèn)為，財(cái)政改革是利國(guó)利民的大好事，能不能推行下去，關(guān)鍵在觀念，在一級(jí)黨委和政府的決心，如果當(dāng)政者怕得罪人、繞著矛盾走，財(cái)政局就是用再大的勁也難以推行。話反過(guò)來(lái)說(shuō)，不推行，政府資金引發(fā)的干部腐敗問(wèn)題、民眾負(fù)面情緒問(wèn)題將愈演愈烈，最終得罪的是民眾，是大多數(shù)人。 “中國(guó)現(xiàn)在社會(huì)矛盾已經(jīng)到了迸發(fā)的邊緣了，要不要改，大家都知道。已經(jīng)到了這種你必須改的十字路口了！但你指望著省級(jí)或財(cái)政部去推廣焦作符合中國(guó)方向的探索是不可能的，財(cái)政改革的文件是不可能由財(cái)政部去簽發(fā)的。那怎么辦？必須自上而下去推。”褚曉飛呼吁道。
四、財(cái)改進(jìn)步的命運(yùn)選擇目前而言，不是焦作財(cái)政改革經(jīng)驗(yàn)?zāi)懿荒芡崎_(kāi)的問(wèn)題，而是焦作財(cái)政改革還能不能堅(jiān)持下去的問(wèn)題。褚曉飛有些悲觀地表示，她最擔(dān)心“人走政息”，甚至改革會(huì)退了回去。因?yàn)楝F(xiàn)在正是中央和地方換屆的關(guān)鍵時(shí)期。筆者在焦作實(shí)地調(diào)研時(shí)，有一種說(shuō)法不斷涌現(xiàn)：焦作財(cái)政改革把錢管得太死了，所以影響了各個(gè)部門往上跑項(xiàng)目和跑資金，進(jìn)而影響到焦作的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，所以焦作的經(jīng)濟(jì)總量和增速由以前的全省最好時(shí)的第三位，變?yōu)榱爽F(xiàn)在的第七位。言外之意，要把焦作發(fā)展的問(wèn)題由焦作財(cái)政改革者個(gè)人承擔(dān)。一直理性的褚曉飛有些激動(dòng)地說(shuō)，自己剛到焦作財(cái)政局掛職時(shí)，也有這樣的疑問(wèn)，但后來(lái)發(fā)現(xiàn)，焦作財(cái)政改革對(duì)各個(gè)部門往上跑項(xiàng)目和跑資金影響最大，要數(shù)1999年的會(huì)計(jì)委派改革，但之后幾年，焦作的經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻達(dá)到了最好時(shí)的全省第三名。所以現(xiàn)在有人再這樣說(shuō)，有其他顯而易見(jiàn)的目的。焦作發(fā)改委副主任付希強(qiáng)則解釋稱，焦作經(jīng)濟(jì)近幾年增速相對(duì)放緩，恰恰說(shuō)明焦作提前主動(dòng)地真正轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，再過(guò)幾年，焦作經(jīng)濟(jì)將出現(xiàn)爆發(fā)式的增長(zhǎng)！但換屆的關(guān)鍵期，因改革而私利受損的“輔政者”們，卻可以以影響發(fā)展為由，將財(cái)政改革實(shí)踐主操者拿下！褚曉飛稱，她不是僅僅為具體哪位改革者擔(dān)憂，而是擔(dān)心能為中國(guó)進(jìn)步探路的焦作財(cái)政改革的夭折！當(dāng)?shù)囟辔皇茉L的官員和學(xué)者均呼吁道，財(cái)政部和中央應(yīng)該將焦作設(shè)為“全國(guó)財(cái)政改革試驗(yàn)基地”，或者財(cái)政部“財(cái)政改革聯(lián)系基地”，這樣，即可以避免焦作財(cái)政改革可能夭折的命運(yùn)，又可以讓焦作為全國(guó)財(cái)政系統(tǒng)繼續(xù)試驗(yàn)，以便未來(lái)開(kāi)啟財(cái)政改革。焦作市物資局局長(zhǎng)陳成順表示，焦作財(cái)政改革，等于是為全國(guó)財(cái)政系統(tǒng)開(kāi)路，等于是為全國(guó)開(kāi)路，開(kāi)路比開(kāi)出路以后再走路難多了，焦作和焦作財(cái)政改革操作者必然要承擔(dān)開(kāi)路的成本和代價(jià)。但這代價(jià)，不僅屬于焦作，也屬于財(cái)政系統(tǒng)和全國(guó)。所以，上面應(yīng)該考慮到這個(gè)問(wèn)題，不能讓改革的客觀成本地區(qū)化和個(gè)人化。“下邊干事創(chuàng)新，下邊的人不應(yīng)該考慮太多，下邊的人首先要講奉獻(xiàn)，但上面對(duì)下邊不能只講奉獻(xiàn)，要給創(chuàng)新干事的地區(qū)予以補(bǔ)貼激勵(lì)，要講多勞多得，按奉獻(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)，這樣奉獻(xiàn)的人就會(huì)越來(lái)越多”。而最好的獎(jiǎng)勵(lì)就是將焦作設(shè)為“財(cái)政改革試驗(yàn)基地”。褚曉飛則呼吁道，為了讓焦作財(cái)政改革能為全國(guó)財(cái)政系統(tǒng)繼續(xù)試驗(yàn)下去，財(cái)政部應(yīng)該在政策上對(duì)焦作給以必要的傾斜，比如，可以將焦作作為“財(cái)政部財(cái)政改革聯(lián)系點(diǎn)”，能不能派幾位領(lǐng)導(dǎo)和專家定期常駐焦作，把部里要搞的工作，先拿到焦作試點(diǎn)，同時(shí)指導(dǎo)總結(jié)焦作的經(jīng)驗(yàn)，然后集中宣傳交流。她特意舉例道，“我們不能讓全國(guó)各地的財(cái)政官員天天都找焦作來(lái)學(xué)習(xí)，焦作預(yù)算編制局的局長(zhǎng)一個(gè)星期就曾陪來(lái)交流的同行上了6趟云臺(tái)山，改革者被弄得疲憊不堪”。范景致說(shuō)，焦作財(cái)政改革只是一個(gè)“樣本”，在某些方面還有待于完善。我們期待著一個(gè)高層次的、權(quán)威的部門牽頭對(duì)其指導(dǎo)、完善。目前中國(guó)正處于“二次改革”階段，“一次改革”重在“破”， “二次改革”則重在“建”，“二次改革”是系統(tǒng)性、全局性改革，所面對(duì)的環(huán)境更為開(kāi)放和復(fù)雜。“一次改革”主要走的是“自下而上”的改革路徑，“二次改革”應(yīng)破除路徑依賴，依“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的路徑進(jìn)行，以“自上而下”為主，從頂層設(shè)計(jì)開(kāi)始。所以，我們期求從頂層設(shè)計(jì)開(kāi)始，“樣本”也可以實(shí)現(xiàn)常態(tài)化發(fā)展。焦作財(cái)政局局長(zhǎng)申相臣說(shuō)，焦作財(cái)政改革是自發(fā)的，立足于解決焦作的實(shí)際問(wèn)題，不是說(shuō)一開(kāi)始就是要給中國(guó)做樣本的。但當(dāng)改革進(jìn)行到一定程度的時(shí)候，就需要制度保障和政策支撐。所以“最大的期望是懇請(qǐng)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)能夠?qū)⒔棺髯鳛樵囼?yàn)田”，讓焦作財(cái)政改革能正確地繼續(xù)開(kāi)展，也能為全國(guó)財(cái)政改革與進(jìn)步提供實(shí)踐探索。
最后，如果整體評(píng)斷調(diào)研報(bào)告的內(nèi)容，我們發(fā)現(xiàn)，財(cái)政改革和財(cái)政改革所蘊(yùn)含的“抽象價(jià)值”，可以制度性破解腐敗與民眾負(fù)面情緒等中國(guó)深層次矛盾，并低調(diào)務(wù)實(shí)地切入中國(guó)特色的“進(jìn)步時(shí)代”，但先行個(gè)案的基層實(shí)踐，一時(shí)又難以轉(zhuǎn)化為頂層設(shè)計(jì)和國(guó)家行為，而將類似焦作的先行樣本變?yōu)檎邔用娴摹霸囼?yàn)聯(lián)系田”，則為實(shí)現(xiàn)中國(guó)的“進(jìn)步時(shí)代”提供了可能。