農業、農村、農民問題關系黨和國家事業發展全局，黨中央、國務院始終高度重視。“十一五”時期，是“重中之重”戰略思想不斷豐富發展、強農惠農政策體系加快完善、農民物質利益和民主權利得到有效保障的五年；是現代農業加快發展、新農村建設穩步推進、城鄉關系發生深刻變化的五年；也是改革開放以來，農業發展形勢最好、農村面貌變化最大、農民收入增長最快的五年。五年來，各級財政部門積極貫徹落實黨中央、國務院關于“三農”工作和財政改革發展的方針政策和決策部署，初步形成了覆蓋農業農村改革發展各領域的政策體系，為建設社會主義新農村提供了有力的支持和保障。“十二五”時期，我國經濟社會發展面臨新的形勢和任務，對財政支農工作提出新的更高要求。為此，各級財政部門要深入貫徹落實科學發展觀，根據國家“十二五”規劃綱要及國家財政“十二五”規劃綱要精神，堅定信心，開拓進取，完善好、落實好各項強農惠農政策，積極推進農業現代化和新農村建設，為全面建設小康社會作出新的更大貢獻。

準確把握“十二五”時期財政支農工作面臨的新形勢和新要求

　　國家“十二五”規劃綱要強調，要堅持統籌城鄉發展，加快推進社會主義新農村建設；要在工業化、城鎮化深入發展中同步推進農業現代化，完善以工促農、以城帶鄉長效機制，加大強農惠農力度，提高農業現代化水平和農民生活水平，建設農民幸福生活的美好家園；要重點推進發展現代農業、拓寬農民增收渠道、改善農村生產生活條件、完善農村發展體制等四大任務。總體來看，“十二五”時期，我國農業農村發展目標清晰、任務明確、要求具體，起點更高、任務更重、難度更大。從財政支農角度看，政策環境更佳，基礎條件更好，同時也面臨四個方面的更高要求。

　　（一）“三化同步”重大任務，對財政支農政策的系統性提出了更高要求

　　長期以來，我國農業現代化一直滯后于工業化和城鎮化，農業已經成為現代化和全面建設小康社會進程的關鍵制約。“三化同步”重大任務的提出，是黨中央統攬全局、著眼長遠、與時俱進作出的重大決策，是對當前我國經濟社會發展階段和發展任務的科學把握，是對新形勢下工農城鄉關系的深刻認識。“三化同步”的戰略著眼點，不僅要求盡早實現農業現代化，補齊農業這個短板，還要求實現農村現代化，加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局；不僅要求加快發展農業生產力，還要促進農村生產關系的不斷調整和優化；不僅要求農業現代化與工業化同步推進，還要求城鎮化進程與工業化程度同步適應，實現城鎮化與新農村建設“雙輪驅動”。推進“三化同步”，需要在經濟結構戰略性調整中著力夯實農業農村發展基礎，在收入分配格局調整中著力促進農民增收，在保障和改善民生中著力強化農村基礎設施和公共服務。財政部門在推進“三化同步”中肩負重要責任，作為空間很大，要進一步健全財政支農政策框架，繼續完善現有相關政策，積極拓展財政支農政策領域，填補政策空白，加強政策銜接，加快形成系統、有機的政策體系。

　　（二）農業農村發展的“老問題”、“新情況”相互交織，對財政支農政策的協調性提出了更高要求

　　“十二五”時期，我國農業農村發展既面臨資源環境約束加強、區域發展不平衡、城鄉居民收入差距擴大、小生產與大市場不相適應等“老問題”的考驗，又遭遇不少“新情況”的挑戰，特別是一些領域已經出現了具有標志意義的重大轉折或呈現明顯階段性特征。比如，農產品供求進入緊平衡階段，市場對供求變化的反應更加敏感；農產品質量安全問題頻出，確保農產品數量與質量“雙安全”壓力加大；農資價格和農業用工成本呈現“雙漲”態勢，農業生產進入高成本階段；農村勞動力總量過剩和結構性短缺并存，季節性短缺、區域性短缺和青壯年勞動力短缺等問題日益突出；農業生產兼業化特征明顯，專業化、機械化生產水平亟待提高；糧食和農業連續增產后，各種支撐要素繃得很緊，繼續保持上行難度加大等。這些“老問題”和“新情況”相互交織、相互影響、相互作用，各種制約因素和矛盾累積疊加，迫切要求財政支農政策在保持相對穩定和連續的同時，主動適應形勢變化，加快改革創新，加強綜合配套，進一步增強協調性，統籌緩解各種矛盾，防止政策效應相互抵消或削弱。

　　（三）影響農業農村發展的不確定性因素增多，對財政支農政策的前瞻性提出了更高要求

　　一方面，經濟全球化和貿易自由化程度不斷加深，我國農業與國際市場的聯系更加緊密。國際市場價格變化對國內的傳導加快，油料、大豆、棉花等對外依存度高的產品受到的影響越來越大。另一方面，全球極端氣候現象頻發，自然災害多發重發，嚴重影響了農業生產穩定發展。我國農作物常年因自然災害受災7億多畝，絕收近1億畝，因災造成的糧食產量損失率平均在10%左右。“十一五”時期，為應對突發的自然災害以及生豬、蔬菜等產品價格的大幅波動，國家緊急出臺了一些扶持政策，對穩定農產品生產和供給發揮了重要作用。“十二五”時期，國際農產品市場變化、自然災害等不確定性因素可能增多，財政支農工作應進一步增強前瞻性和預見性，加強超前研究，形成政策儲備和調控預案，以便更好地相機抉擇，確保政策目標定位更加準確、作用更加直接有效。

　　（四）公共財政理念不斷深化，對財政支農管理的科學性提出了更高要求

　　財政管理是財政職能的重要組成部分，是保障財政政策效應充分發揮的重要基礎。近年來，各級財政部門按照科學化精細化管理的要求，不斷加強和改進財政支農管理工作，確保了強農惠農政策落實到位，但個別地方仍然存在重分配輕管理、管理粗放、手段落后等問題。隨著公共財政政策框架的逐步完善和公共財政理念的逐步深化，財政支農投入力度將進一步加大，政策覆蓋范圍將進一步拓寬，財政支農政策和預算的透明度將進一步提高，社會公眾的監督力度將進一步增強，這些都對財政支農管理的科學化精細化水平提出了更高要求。各級財政部門要進一步更新管理理念，改進管理方式，創新管理手段，強化管理基礎，不斷提高財政支農管理效率。

　　綜合來看，“十二五”時期，既是破解“三農”難題的戰略機遇期，同時也是財政支農的重要攻堅期。我國農業農村發展仍處于爬坡階段，財政支農工作面臨的機遇非常難得，我們要緊緊抓住，充分利用；財政支農工作面臨的挑戰嚴峻復雜，我們要迎難而上，妥善應對。

扎扎實實做好“十二五”時期財政支農工作

　　按照中央部署，結合新的形勢，“十二五”時期財政支農工作的總體思路是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，以推進農業現代化、加快社會主義新農村建設為中心，以“兩個穩步提高、三個著力加大”為重點，積極發揮財政職能作用，完善支農政策，增加支農投入，創新支農機制，夯實管理基礎，強化隊伍建設，不斷提高財政支農工作水平，努力促進農業增產增效、農民持續增收、農村繁榮穩定，加快建設農民幸福生活的美好家園。

　　（一）突出支持重點，完善財政支農政策框架

　　“十二五”時期，要不斷完善現有財政支農政策框架，保持政策的穩定性和連續性，增強政策的系統性和協調性，提高政策的針對性和前瞻性，重點確保實現“兩個穩步提高”和“三個著力加大”，即：穩步提高對農民的補貼水平，穩步提高糧食等主要農產品收購價格；著力加大對農業基礎設施的支持力度，著力加大對農業科技和農業服務體系的支持力度，著力加大對農村公共福利體系建設的支持力度。

　　一是穩步提高對農民的補貼水平。對發展糧食等農業生產給予必要的補貼，有利于增加農民收入，保護農民生產積極性。目前，我國已初步建立起綜合補貼和專項補貼相結合的農業補貼政策體系，有力保障了農民的基本利益，有效促進了糧食等主要農產品生產。但是近年來也出現了一些問題，比如，農業生產資料價格上漲較快，抵消了對農民補貼的效果，補貼政策效應遞減；補貼管理分散，發放成本過高等。對于這些問題，各級財政部門務必要高度重視，認真研究和完善相關補貼政策。一方面，穩定補貼種類，保持政策的穩定性。另一方面，逐步提高補貼總體水平，調動農民的積極性，充分發揮補貼政策的經濟效應和社會效應。同時，進一步加強補貼資金管理，改進發放方式，通過統一的涉農補貼信息化管理平臺，實現資源共享，降低管理成本，提高監管水平。 

　　二是穩步提高糧食等主要農產品收購價格。提高糧食等主要農產品價格，是增加農民收入、保護生產積極性最直接、最有效的辦法，是對長期“剪刀差”形成的價格“洼地”的修補。但是，糧價的市場反應比較敏感，需要審慎對待。財政支農要同時做好“加”法和“減”法，努力達到“一石多鳥”的效果。在“加”法上，進一步完善糧食最低收購價政策，根據糧食生產成本及市場供求情況，穩步提高糧食最低收購價，引導糧價平穩上漲，保持糧價合理水平。在“減”法上，研究制定降低農業和糧食生產成本的有效政策措施，通過降低生產費用，相對提高農產品價格和農民種糧種田收益。與此同時，要支持建立健全重要農產品供求和價格監測預警機制，完善主要農產品價格形成機制。支持糧、棉、油等主要農產品收儲，充實儲備，適時吞吐。各地區要支持地方儲備體系建設，形成中央儲備與地方儲備相結合的主要農產品儲備體系。要制定并落實農產品價格調控預案，防止農產品價格的大起大落。進一步完善低收入人群保障機制，減輕價格上漲對低收入人群的影響。

　　三是著力加大對農業基礎設施的支持力度。農業基礎設施薄弱，是制約我國農業綜合生產能力提高的重要因素，推進農業現代化，當務之急就是要加強農業基礎設施。加強農業基礎設施，內涵豐富、涉及面廣，是一項復雜的系統工程，要按照中央的部署，全面把握、突出重點、協調推進。要落實好公共財政投入各項政策，切實加大對水利的支持力度。公共財政預算、政府性基金預算支出都要向水利傾斜，確保“十二五”期間財政性資金對水利投入的總量、增幅逐年明顯提高。認真落實“從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設”的政策，確保足額計提、專款專用。強化中央和省級統籌，解決土地出讓收益和農田水利建設資金需求不匹配的矛盾。要突出支持重點，大力整合和統籌各種渠道資金，重點支持農田水利建設和旱澇保收高標準農田建設。大力支持小型農田水利設施建設，突出發展高效節水灌溉，加快推進小型農田水利重點縣建設，適當提高建設標準和補助標準，做到規劃一片、實施一片、建成一片、發揮效益一片。要加強水利防災減災體系建設，支持山洪災害防治、中小河流治理、病險水庫除險加固。要切實加強各項水利資金使用的管理和監督，確保資金規范、安全、有效運行。同時，大力支持生態環境建設，落實好草原生態保護補助獎勵機制的各項政策措施，充分發揮牧民主體作用，建立健全績效考核和獎懲機制；落實好天保工程二期財政政策，支持鞏固退耕還林成果，完善森林生態效益補償制度，支持林業產業化發展，促進建立生態友好型農業。此外，還要加強與有關部門的配合，支持農、林、水等部門和行業加快改善基礎設施條件。

　　四是著力加大對農業科技和農業服務體系的支持力度。農業科技和農業服務是發展現代農業的兩個重要環節。農業科技進步是推動農業發展方式轉變的關鍵措施。我國農業要擺脫資源等要素制約，實現高起點的新突破，根本出路在于農業科技進步。要支持農業基礎性、前沿性科學研究，支持農業科技攻關，著力解決制約現代農業發展的重大技術問題，特別是支持現代種業發展，加強種子資源保護，提升種子生產能力和科技創新能力。支持農業科技成果轉化和示范推廣，加速把農業科技成果轉化為生產力，加快改造傳統農業。支持農業科技人才培養，穩定和壯大農業科技人才隊伍。加強對農民的培訓，培育新型農民。健全完善農業服務體系，有利于穩定和完善農村基本經營制度，有利于強化“統”的功能、解決小生產與大市場的矛盾，有利于轉變農業發展方式。要大力支持農業技術推廣、動植物疫病防控、農產品質量監管、氣象災害監測預警及信息發布、農業氣象服務等農業公益性服務體系建設，增強農業公共服務能力。支持培育多元化的農業社會化服務組織，增強各種合作經濟組織、農業產業化龍頭企業提供生產經營服務的能力。特別是從能力建設和參與財政支農項目兩個方面，加大對農民專業合作社的扶持力度，不斷提高農業生產的組織化程度。積極支持發展農產品流通服務，解決市場體系不健全、流通組織發育不充分、流通效率低下的問題，建設適應現代農業發展要求的大市場、大流通。

　　五是著力加大對農村公共福利體系建設的支持力度。加快健全農村公共福利體系，讓農民群眾更多地分享改革發展成果，對于維護社會公平正義、促進社會和諧穩定具有十分重要的意義。支持農村公共福利體系建設，是公共財政的職責所在。要加強與有關部門和機構的配合，從經濟社會發展大局出發，積極推進農村公共福利體系建設。繼續加大農村低保、新農保、新農合等農村社會保障投入；支持加快農村醫療衛生事業改革，加強農村公共衛生和基本醫療服務能力建設；深化農村教育改革，支持農村公共文化建設；落實和完善扶貧戰略規劃，健全財政綜合扶貧政策體系，財政專項扶貧要著力支持貧困地區、貧困人口提升自我發展能力。

　　（二）大膽改革創新，增強財政支農政策活力

　　過去取得的成績，靠的是改革創新，今后推動事業繼續向前發展，還要靠改革創新，必須堅定不移地把改革創新貫穿到財政支農工作的各個方面和各個環節。

　　一是創新涉農資金整合機制。全面總結涉農資金整合經驗，千方百計地采取各種有效措施，通過預算環節歸并、分配環節協商、實施環節協作，深入推進涉農資金整合和統籌。中央財政和省級財政要帶頭推進涉農資金整合，進一步完善管理制度，在把握好資金使用原則和方向的基礎上合理“松綁”，加快推動項目審批權限下放，將權力和責任都落實到縣，為基層整合創造條件。基層要加強規劃引導，健全整合機制，集中資金投入，強化資金管理，發揮出資金的最大效益。各級財政部門應與涉農部門建立協商機制，及時通報情況，加強部門間的整合和統籌，增強部門合力。同時，要主動加強與審計部門的溝通，爭取審計部門的理解和支持，共同促進農業農村改革發展。

　　二是創新農田基礎設施管護機制。隨著財政支農投入，特別是農田水利等基礎設施建設投入的不斷加大，農田基礎設施資產規模將不斷增加，要加強這些資產的管理和維護，保證支農資金發揮出最大效益。各地在推進農田基礎設施建設過程中，必須堅持建管并重，把項目建設與運行管理有機銜接、有效統一起來，確保工程建得成、管得住、用得好、可持續。要創新組織形式，適應當前農業規模化經營的發展趨勢，鼓勵采取合作社等組織形式來承接項目的管理和維護。要劃清投入和補償責任，明確國家和農民各自在項目固定資產建設和設施管護維修方面的責任，并在核算中加以體現。

　　三是創新財政支農資金使用機制。充分發揮農民的主體作用，加大“一事一議”財政獎補力度，采取民辦公助、以獎代補、先建后補等方式，鼓勵和調動農民的積極性。積極穩妥支持農村擔保體系發展，完善風險分擔機制，降低擔保風險，有條件的地方可以探索建立農業擔保風險準備金。探索建立農業發展基金，重點扶持關系國計民生、具有產業優勢和區域優勢的農業產業化發展，增加農民收入。繼續完善財政貼息、以物代資等投入機制，引導信貸資金、社會資本投入到新農村建設。

　　四是創新支農資金增長機制。拓寬財政支農資金渠道。按照《農業法》和中央要求，不斷增加公共財政預算支農投入，確保增量和增幅逐年提高。積極推進調整政府性基金支出結構，增加基金用于“三農”的比例，加強基金管理，足額征收，足額提取。省級財政應探索建立財政支農投入增長考核激勵機制，鼓勵市、縣級財政增加支農投入。探索界定中央與地方財政支農支出責任，力爭基本公共服務領域的支出責任劃分取得實質性進展。

　　五是支持農口部門改革創新。積極支持農口部門改革創新，進一步增強農口部門公共服務能力。支持深化農墾體制改革，分離企業辦社會職能，健全社會保障制度。支持深化集體林權制度改革，啟動國有林場改革試點，研究開展國有林區管理體制改革。不斷創新水利發展體制機制，完善水利投融資體系，實行最嚴格的水資源管理制度，深化水利工程建設和管理體制改革，健全基層水利服務體系，積極推進水價改革。研究完善新疆兵團預算管理體制，支持兵團實現跨越發展。積極推進農村金融體制改革，健全政策性農業保險體制。

　　（三）加強“兩基”建設，推進科學化精細化管理

　　實踐證明，科學化精細化管理是推動財政改革發展的重要抓手，是科學發展觀在財政管理工作中的具體體現。當前，要把推進科學化精細化管理擺在更加突出的位置，著重抓好基層財政建設、管理基礎工作、政策調查研究和干部隊伍建設。

　　一是加強基層財政建設。隨著國家財力的增強和財政轉移支付力度的加大，投入鄉村和在鄉鎮財政運行的資金越來越多，發揮好鄉鎮財政監管作用，對于保障資金安全、有效運行十分重要。各地要結合農村綜合改革，健全鄉鎮財政機構，完善鄉鎮財政職能，增強鄉鎮財政管理能力。上級財政部門要在有關管理制度和撥款文件中，明確提出鄉鎮財政監管資金和項目的要求，便于鄉鎮財政開展監管工作。鄉鎮財政要認真履行監管職責，重點加強對補貼資金的監管和建設項目的監督、巡查，及時反饋信息，充分發揮就地、就近監管的優勢。

　　二是加強管理基礎工作。進一步完善財政支農管理制度，防止出現制度盲點。加強預算管理，科學合理編制預算，突出支持重點，提高年初預算到位率；健全預算執行管理機制，落實執行管理責任，確保預算執行及時、均衡、安全、有效；大力推行績效管理，擴大績效評價范圍；做好預算公開工作，提高預算透明度。切實抓好日常管理，強化內部監督，充分發揮專員辦職能作用，自覺接受人大、審計監督。重視統計工作，及時、全面、準確地反映財政支農投入及成效。加快信息化建設步伐，提高財政管理信息化水平。加強宣傳工作，突出宣傳重點，強化正面引導，營造良好的輿論氛圍。

　　三是加強政策調查研究。各級財政部門要重視調查研究，特別是對重點、焦點、難點問題的研究，既要及時跟蹤分析現有政策的實施效果，不斷完善政策措施，又要積極探索推動農業農村發展的新政策，更好地發揮財政支農職能作用。比如，按照“三化同步”要求，如何進一步完善農業支持和保護政策體系；在推進現代農業建設過程中，如何進一步創新組織形式，提高農業生產的組織化程度；在不斷加大支農投入的同時，如何進一步健全資金監管機制，確保資金安全、有效運行；在推進財政支農工作中，如何充分發揮基層組織和農民的作用等。

　　四是加強干部隊伍建設。要深入學習貫徹胡錦濤總書記“七一”重要講話精神，從思想政治、工作作風、反腐倡廉等各個方面，大力加強干部隊伍建設。樹立法治觀念，增強公仆意識，做到依法理財、為民理財。推進學習型機關建設，不斷提高干部政治素質、業務能力和職業道德水平。加強黨風廉政建設，切實做到廉潔從政。弘揚和傳承財政支農優良傳統，增強財政支農干部隊伍的凝聚力和戰斗力，努力打造一支政治堅定、業務熟練、作風優良的財政支農干部隊伍。

（本文節選自胡靜林部長助理2011年8月30日在全國農業財政工作會議上的講話）